Zijn aanbestedende overheden (uit de zorgsector) verplicht om bestellingen van goederen en diensten van verschillende voorzieningen of entiteiten samen te voegen in het licht van de bekendmakingsregels?

Zijn aanbestedende overheden (uit de zorgsector) verplicht om bestellingen van goederen en diensten van verschillende voorzieningen of entiteiten samen te voegen in het licht van de bekendmakingsregels?

De toepassing van de overheidsopdrachtenreglementering in de zorgsector heeft reeds heel wat vragen doen rijzen. Ook mevrouw Nathalie Muylle (volksvertegenwoordiger) legde op 19 april 2013 enkele vragen voor aan de eerste minister.  Zij wees erop dat, voor wat betreft de ziekenhuizen, verschillende voorzieningen en entiteiten geen eigen rechtspersoonlijkheid hebben, maar wel zelfstandige beslissingsbevoegdheid voor aankopen, en vroeg zich af wanneer men dan meer precies verplicht is om de bestellingen van goederen en diensten van verschillende voorzieningen of entiteiten samen te voegen in het licht van de bekendmakingsregels.  De overheidsopdrachtenregelgeving verbiedt immers het (artificieel) splitsen van opdrachten teneinde de toepasselijke drempelbedragen te omzeilen. 

De eerste minister antwoordde op 21 mei 2013 dat de ramings- en bekendmakingsregels van de Belgische wetgeving overheidsopdrachten, die volledig zijn overgenomen uit de Europese richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG, geen aanduiding bevatten over de mate waarin opdrachten voor leveringen of diensten die door voorzieningen of entiteiten van eenzelfde aanbestedende overheid worden geplaatst, al dan niet moeten worden samengevoegd met het oog op de bekendmaking ervan.

Daarin wordt enkel bepaald dat bij de raming van de waarde van een opdracht over een bepaalde periode, alle gelijksoortige of homogene leveringen of diensten over die periode moeten worden samengevoegd.

In de voornoemde Europese richtlijnen wordt echter evenmin gepreciseerd wat moet worden verstaan onder “gelijksoortige of homogene leveringen en diensten”.

In de praktijk zou die beoordeling gebeuren op grond van de indelingen van het CPV-classificatiesysteem (doorgaans op het niveau van de klasse die worden aangeduid met de vier eerste cijfers van de CPV-code). De Common Procurement Vocabulary (of Gemeenschappelijke woordenlijst overheidsopdrachten) is een centraal classificatiesysteem voor overheidsopdrachten, aangenomen in de vorm van Verordening (EG) nr. 213/2008.  Voor opdrachten voor leveringen zou dit er bijvoorbeeld op neerkomen dat voor een onderneming die actief is in een bepaald domein, het gaat om de gegroepeerde leveringen die doorgaans deel uitmaken van haar normale productassortiment (bijvoorbeeld kantoormeubilair, levensmiddelen, en zo meer).

Volgens een aantal leidraden van de Europese Commissie daterend van 1993, zou een aanbestedende dienst die meerdere afdelingen telt, bij de raming van de waarde van een opdracht de behoeften van al die afdelingen in aanmerking dienen te nemen, voor zover die afdelingen geen administratief gedecentraliseerde eenheden zijn en zij derhalve niet kunnen worden beschouwd als aanbestedende diensten die zelf bevoegd zijn om een overheidsopdracht te plaatsen.  Dit zou m.a.w. betekenen dat enkel wanneer eenheden binnen een aanbestedende overheid administratief gedecentraliseerd zijn (zoals bijvoorbeeld de ministeriële departementen binnen de federale overheid), de opdrachten van die eenheden niet zouden moeten worden samengevoegd met het oog op de raming en de bekendmaking ervan.

In de huidige regelgeving zijn geen nadere criteria te vinden voor de concrete toepassing van dit principe.

De minister verwees echter reeds naar de nieuwe Europese ontwerprichtlijnen inzake overheidsopdrachten, die op dat moment nog in voorbereiding waren, waarin wel dergelijke criteria naar voor geschoven werden.

Daarin werd meer bepaald aangenomen dat een eenheid zelf verantwoordelijk is voor haar overheidsopdrachten, en dus als operationeel afzonderlijk mag worden beschouwd, indien:

de taken in dat verband haar in die mate zijn overgedragen dat zijn in staat is zelfstandig de overheidsopdrachtenprocedures toe te passen en uiteindelijk de gunningsbeslissing te nemen, onafhankelijk van een ander onderdeel van de aanbestedende overheid;

deze delegatie ook blijkt uit het autonome karakter van de begroting, mede omvattende dat een contract feitelijk door die eenheid wordt gesloten en uit haar begroting wordt gefinancierd;

de overheidsopdracht moet voorzien in de vraag van die eenheid, en niet in de vraag van meerdere eenheden of van de aanbestedende overheid als geheel waarvoor de overheidsopdracht decentraal is georganiseerd; en

de aanbestedende overheid niet, ondanks de delegatie van de taken aan een individuele overheid, in feite nog tracht zijn algemene positie als belangrijke aankoper te benutten om gunstiger voorwaarden te verkrijgen.

Voornoemd principe én de bijhorende cumulatieve criteria lijken inderdaad hun neerslag te hebben gevonden in de nieuwe Europese Richtlijn 2014/24/EU van 26 februari 2014. 

In artikel 5 hiervan - dat de “methoden voor de berekening van de geraamde waarde van een opdracht” betreft - wordt het principe bevestigd:

“Indien een aanbestedende dienst uit afzonderlijke operationele eenheden bestaat, wordt de geraamde totale waarde van deze eenheden in beschouwing genomen.
Niettegenstaande de eerste alinea kunnen, indien een afzonderlijke operationele eenheid zelfstandig verantwoordelijk is voor zijn aanbestedingen of bepaalde categorieën daarvan, de waarden op het niveau van elke operationele eenheid worden geraamd.”

In de voorafgaande overwegingen (nr. 20) wordt vervolgens verduidelijkt wanneer een “afzonderlijke operationele eenheid” geacht mag worden “zelfstandig verantwoordelijk te zijn voor een opdracht”:

“Duidelijk moet worden dat een perceel van een aanbesteding alleen als uitgangspunt bij het ramen van de waarde van een bepaalde aanbesteding mag dienen indien dit objectief gerechtvaardigd is. Het is bijvoorbeeld te rechtvaardigen om de waarde van een opdracht te ramen op het niveau van een afzonderlijke operationele eenheid van de aanbestedende dienst, zoals scholen of kleuterscholen, mits die eenheid zelf verantwoordelijk is voor haar aanbestedingen. Dit mag worden verondersteld indien de afzonderlijke operationele eenheid de aanbestedingsprocedures leidt en de besluiten tot aankoop neemt, over een eigen budgetonderdeel voor de betrokken aanbestedingen beschikt, zelf het contract sluit en dat bekostigt uit een budget waarover zij beschikt. Een perceel mag niet als uitgangspunt worden genomen indien de aanbestedende dienst de aanbesteding alleen maar decentraal organiseert.”

Volledigheidshalve vermelden wij hier graag nog bij dat de Europese regelgever in deze Richtlijn ook een antwoord heeft willen bieden op de vraag wat onder “soortgelijke leveringen” dient te worden begrepen (cfr. voorafgaande overweging nr. 19). 

Het gaat om “producten die bestemd zijn voor identieke of soortgelijke doeleinden, zoals leveringen van een assortiment levensmiddelen of van verschillende soorten kantoormeubilair”. Voor een ondernemer die actief is op het betrokken gebied zullen deze leveringen doorgaans deel uitmaken van zijn normale productassortiment.

Auteurs:  Els GYPEN
              Gitte LAENEN

Meer info?

Contacteer Gitte LAENEN
Advocaat-vennoot
Tel 015/40.49.40 of gitte.laenen@gdena-advocaten.be