De archeologienota onder de loep

De archeologienota onder de loep

 12 oktober 2016

Sinds 1 juni 2016 is het hoofdstuk Archeologie van het Onroerenderfgoeddecreet (BS 17 oktober 2013) volledig in werking getreden. Door deze regelgeving is de bouwheer vanaf nu in vele gevallen verplicht een bekrachtigde archeologienota bij de vergunningsaanvraag te voegen. Dit brengt een administratieve rompslomp met zich mee en zorgt soms voor een onrechtvaardig (en ongrondwettelijk?) financieel kostenplaatje.

Het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 verplicht de aanvrager van een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning om, in de gevallen bepaald in de artikelen 5.4.1 en 5.4.2 van het decreet, een archeologienota toe te voegen aan zijn vergunningsaanvraag. Het besluit van de Vlaamse regering van 4 december 2015 houdende wijziging van het Onroerenderfgoedbesluit van 16 mei 2014 en van diverse besluiten wat betreft technische aanpassingen en archeologie en houdende vaststelling van lijst van aangeduide erkende archeologen (BS 23 december 2015), voorzag in een gefaseerde inwerkingtreding van deze reglementering. Met het besluit van 25 maart 2016 (BS 31 maart 2016) is de derde en laatste fase ingegaan, en is de nieuwe regelgeving voortaan dus onverminderd van toepassing.

In welke gevallen?

Het toepassingsgebied van de archeologienota is ruim. Vooreerst dient steeds een voorafgaand bodemonderzoek gevoerd te worden voor een bouwaanvraag in een zogenaamde beschermde archeologische site. Verder werden over heel Vlaanderen archeologische zones vastgesteld, gebieden waar mogelijk archeologisch erfgoed in de grond kan zitten. Hieronder worden onder meer 58 historische stadskernen verstaan, die werden afgebakend na openbaar onderzoek door het Agentschap Onroerend Erfgoed in 2015. Het gaat met name over de historische stadskernen van Aalst, Aarschot, Antwerpen, Beringen, Bilzen, Borgloon, Bree, Brugge, Damme, Deinze, Dendermonde, Diest, Diksmuide, Eeklo, Geel, Gent, Geraardsbergen, Gistel, Halen, Halle, Hamont (Hamont-Achel), Harelbeke, Hasselt, Herentals, Herk-de-stad, Ieper, Kortrijk, Landen, Leuven, Lier, Lo (Lo-Reninge), Maaseik, Mechelen, Menen, Mesen (Mesen en Heuvelland), Middelburg (Maldegem), Nieuwpoort, Ninove, Oostende, Oudenaarde, Oudenburg, Oud-Rekem (Lanaken), Peer, Poperinge, Ronse, Sint-Truiden, Stokkem (Dilsen-Stokkem), Tielt, Tienen, Tongeren, Torhout, Turnhout, Veurne, Vilvoorde, Wervik, Zichem (Scherpenheuvel-Zichem), Zottegem en Zoutleeuw. Indien het perceel of de percelen groter zijn dan 300m² én de ingreep in de bodem groter is dan 100m², is ook hier een archeologienota vereist. Buiten de zones die zijn ingekleurd als archeologische site of archeologische zone, is een archeologienota in beginsel enkel vereist indien het perceel of de percelen groter zijn dan 3000m² én de ingreep in de bodem groter is dan 1000m² (voor verkavelingen geldt deze tweede voorwaarde niet). Een laatste categorie behelst de gebieden waar reeds is vastgesteld dat er 'géén archeologisch erfgoed te verwachten valt' (bijvoorbeeld een steengroeve); hiervoor moet nooit een voorafgaand bodemonderzoek gevoerd worden.

De drempels en criteria voor het voeren van een bodemonderzoek en het voorleggen van een archeologienota zijn verschillend voor een stedenbouwkundige vergunning en een verkavelingsvergunning. Op basis van de bepalingen in het Onroerenderfgoeddeceet en de aanvullingen in het Onroerenderfgoedbesluit, stelde het Agentschap Onroerend Erfgoed recent een beslissingsboom op om na te gaan of de wet voorafgaand aan de aanvraag een archeologienota voorschrijft.

Deze kaart geeft een overzicht van de vastgestelde archeologische sites en zones en gebieden met archeologisch erfgoed in Vlaanderen.

Wat houdt het in?

Ingeval een archeologienota verplicht is, dient de aanvrager een erkende archeoloog aan te stellen, die in eerste instantie een vooronderzoek uitvoert zonder ingreep in de bodem, bv. een veldprospectie, een luchtfotografische prospectie of archivalisch onderzoek. Zo hij dit nodig acht, kan de erkende archeoloog vervolgens ook een vooronderzoek mét ingreep in de bodem voeren, maar hij moet dit vooraf melden aan de erkende onroerenderfgoedgemeente of aan het agentschap Onroerend Erfgoed. Op basis van de resultaten van dit onderzoek wordt de archeologienota opgesteld, die vervolgens door de archeoloog aan het Agentschap Onroerend Erfgoed wordt voorgelegd. Het Agentschap kan de nota weigeren of bekrachtigen, en er al dan niet voorwaarden aan koppelen. Bij weigering moet de erkende archeoloog zijn nota aanpassen en opnieuw indienen. De bekrachtigde archeologienota moet worden toegevoegd aan de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning. De vergunningverlenende overheid zal slechts een bouwvergunning kunnen toekennen wanneer, in de gevallen waar het decreet dit vereist, een bekrachtigde archeologienota werd toegevoegd. In de bouwvergunning zelf moet de uitvoering van de opgelegde maatregelen uit de archeologienota verplicht worden opgenomen als voorwaarde. Die maatregelen kunnen bestaan uit een opgraving of een bewaring in situ. Hiervoor moet opnieuw een erkende archeoloog worden aangesteld, die achtereenvolgens een archeologierapport en een eindverslag over de uitgevoerde onderzoeken moet bezorgen aan het Agentschap. Er dient overigens te worden opgemerkt dat de maatregelen die zijn opgenomen in de bekrachtigde archeologienota, op grond van artikel 5.4.4. worden geacht te zijn vergund, wat toch een verregaande inmenging inhoudt in de bevoegdheid van de vergunningverlenende overheid.

Dit stroomschema geeft overzichtelijk weer welke stappen de bouwheer dient te volgen voorafgaand aan zijn bouwaanvraag.

Tegen de goedkeuring, de weigering, de inhoud of voorwaarden van de archeologienota is beroep mogelijk bij de minister bevoegd voor onroerend erfgoed binnen een termijn van dertig kalenderdagen (artikel 5.6.1 van het Onroerenderfgoeddecreet). De minister kan over het beroepschrift het advies van de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed inwinnen en moet een beslissing nemen binnen een termijn van zestig dagen.

Ook wanneer een archeologienota geen melding maakt van een mogelijke archeologische opgraving, blijft wel de meldingsplicht voor toevalsvondsten gelden: onverwachte archeologische vondsten tijdens het bouwproces moeten binnen de drie dagen gemeld worden bij het Agentschap Onroerend Erfgoed. Het niet aangeven van een dergelijke toevallige vondst is strafbaar.

Vooronderzoek niet mogelijk of niet wenselijk

Soms is een vooronderzoek met ingreep niet mogelijk of niet wenselijk, bijvoorbeeld wanneer er op het perceel nog een gebouw staat dat gesloopt dient te worden. Het decreet voorziet in dat geval in een alternatieve regeling, waarbij de erkende archeoloog in de archeologienota zijn onderzoek beperkt tot een vooronderzoek zonder ingreep en verwijst naar een bijkomende nota die na de bouwvergunning zal volgen. Is de bouwvergunning verleend en zijn de nodige sloopwerken uitgevoerd, dan dient de erkende archeoloog op basis van een uitgesteld vooronderzoek met ingreep in de bodem alsnog een bijkomende nota opstellen en ter bekrachtiging voorleggen aan het Agentschap Onroerend Erfgoed.

Grote impact

De verplichting om een archeologienota toe te voegen aan de vergunningsaanvraag, heeft potentieel een grote impact op de vergunningsprocedure. Vooral de vertragingen en de extra administratieve rompslomp zijn een doorn in het oog van de bouwheer, die bovendien ook de financiële kosten van de procedure moet dragen (artikel 10.3.1 van het Onroerenderfgoeddecreet). Het vooronderzoek moet verplicht worden uitgevoerd door een erkende archeoloog, die al gauw 2 500 tot 3 000 euro vraagt voor een standaardproject. Naar gelang de schaal van het project, kan deze kost nog verder oplopen. De bouwheer dient deze kosten zelf te dragen. Door het ruime toepassingsgebied van de archeologienota is er een toevloed aan aanvragen bij het beperkt aantal erkende archeologen, wat zorgt voor lange wachttijden. Ook de oppervlakte van het archeologisch te onderzoeken gebied en de ingrepen de die de archeoloog wenst uit te voeren, hebben vanzelfsprekend een effect op de duur. Eenmaal de archeologienota is ingediend ter bekrachtiging, heeft het Agentschap Onroerend Erfgoed nog eens 21 dagen tijd om een beslissing te nemen. Gaat het Agentschap over tot bekrachtiging, dan kan de nota toegevoegd worden aan de bouwaanvraag; wordt de archeologienota daarentegen geweigerd, wat in de praktijk vaak gebeurt, dan kan de bouwaanvraag nog niet gebeuren en zal het project nog verdere vertragingen oplopen. Hoe dan ook legt deze regelgeving dus een grote financiële en administratieve druk op bouwprojecten in Vlaanderen.

Wat nu?

Zich bewust van het kostenplaatje van de archeologienota en de grote ongemakken die archeologische ingrepen met zich mee kunnen brengen, voerde de decreetgever een aantal mechanismen in om een financiële vergoeding te verkrijgen. Ten eerste voorziet het Erfgoeddecreet in de mogelijkheid om archeologische solidariteitsfondsen op te richten die hun leden vergoeden een deel van de kosten van alle archeologische opgravingen waartoe zij verplicht worden. Vooralsnog werd echter nog geen enkel solidariteitsfonds opgericht, waardoor deze compensatiemogelijkheid tot op heden dode letter blijft.

Ten tweede kan de bouwheer in specifieke gevallen aanspraak maken op een premie wanneer de kosten van het archeologisch onderzoek de pan uit swingen. De bepalingen hieromtrent zijn te vinden in hoofdstuk 11, afdeling 7 van het Erfgoeddecreet. Opvallend is evenwel dat deze premie is uitgesloten voor projectontwikkelaars en andere actoren in de vastgoedsector die 'op regelmatige basis optreden als opdrachtgevers van een bouwproject' (artikel 11.7.1 van het Erfgoeddecreet).

Precies bij de financiering van de  archeologienota en de mogelijke gepaarde gaande maatregelen knelt het schoentje. De financiering van de archeologienota en de zeer summiere bepalingen met betrekking tot de premies voor buitensporige kosten roepen vragen op over wettigheid van de regeling en de verenigbaarheid met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, te meer omdat de overheid wél in een vergoedingsregeling voorziet wanneer het archeologisch onderzoek dient te gebeuren naar aanleiding van een toevalsvondst. Ook de SERV en de SARO kaartten reeds in de fase van de parlementaire voorbereiding de inconsistentie aan van de decreetgever op dit vlak, en wezen op de mogelijke onrechtvaardigheden waartoe dit onderscheid kan leiden. Het is dus maar de vraag of de archeologienota een toetsing met artikel 10 en 11 van de Grondwet zou doorstaan.

Tijdens de plenaire vergadering in het Vlaams Parlement van 5 oktober 2016 werd de bevoegde minister geïnterpelleerd over de financiële en administratieve kost van de archeologienota. De minister erkende de problemen en kondigde aan op korte termijn actie te ondernemen om tegemoet te komen aan de belangrijkste verzuchtingen, en dus niet te wachten tot de geplande evaluatie in 2017.

Besluit

De nieuwe reglementering omtrent de archeologienota blijkt in de praktijk drastisch in te grijpen op het bouwproces. Door het ruime toepassingsgebied van de archeologienota en de administratieve rompslomp die ermee gepaard gaat, is het beperkt aantal erkende archeologen nu al overbevraagd en kunnen de gevraagde nota's niet op korte termijn afgeleverd worden. De dubbele controle- eerst wordt een erkende archeoloog aangesteld, wiens rapport vervolgens moet worden bekrachtigd door het Agentschap Onroerend Erfgoed - zorgt voor bijkomende vertragingen. Bovendien schuift de Vlaamse overheid de financiering van de archeologienota en eventuele bijkomende maatregelen volledig af op de bouwheer, zonder te voorzien in afdoende compensatiemechanismen. Er wordt op dat vlak een onredelijk onderscheid gemaakt met toevalsvondsten tijdens bouwprojecten, waarvoor de overheid wél financieel tussenkomt. Een snelle bijsturing dringt zich dus op.

Auteurs: Jens Joossens - Tom Vanderreydt

Meer info?

Contacteer Tom SWERTS
Advocaat-vennoot
Tel 015/40.49.40 of tom.swerts@gdena-advocaten.be

Contacteer Alisa KONEVINA
Advocaat
Tel 015/40.49.40 of alisa.konevina@gdena-advocaten.be

Contacteer Jens JOOSSENS
Advocaat
Tel 015/40.49.40 of jens.joossens@gdena-advocaten.be