De invloed van ESR en BBC op lokale investeringen: stilzitten of Slim Lokaal Investeren?

De invloed van ESR en BBC op lokale investeringen: stilzitten of Slim Lokaal Investeren?

27 januari 2017

Zowel de Europese begrotingsregels als de Vlaamse BBC-regels stimuleren nauwelijks investeringen. Nochtans zijn vooral lokale investeringen essentieel voor zowel de lokale besturen zelf, als voor het bedrijfsleven. Met een grondige kennis van het wetgevend kader en de nodige creativiteit, liggen oplossingen en opportuniteiten voor het grijpen. Cies Gysen en Steven Michiels spraken over dit onderwerp op het congres “Transportinfrastructuur zkt. financiering”, georganiseerd door de Vlaamse Confederatie Bouw, VOKA en Belfius. Zij doen dit nog eens, gesterkt met nieuwe inzichten, over op 23 februari 2017 tijdens het seminarie “Knipperlichten voor lokale besturen.”, een organisatie van GD&A en Vanden Broele.

Lokale besturen zijn de laatste 15 jaar goed voor 46 % van alle overheidsinvesteringen. Zij investeren 10% van hun uitgaven, hetgeen fors hoger ligt dan de investeringen van de Federale en regionale overheden. Bovendien handhaven lokale besturen een relatief gunstige schuldpositie waar zij slechts verantwoordelijk zijn voor 5 - 6 % van onze overheidsschulden.     

Maar onweerswolken doemen al enige tijd op. Investeringen lopen de laatste jaren fors terug. Van meer dan 3 miljard in 2012 naar 864 miljoen in 2019. Er is zelfs geen sprake meer van het met lokale verkiezingen samenhangend befaamd cyclisch effect.  En ook de volgende jaren beloven niet veel goeds.

De implicatie van stabiliteitspacten, ESR en de vertaling hiervan in de door het Vlaams Gewest opgelegde beleids- en beheerscyclus (BBC) zorgt de facto voor een lokale investeringsstop, zo wordt beweerd. Deze stelling wordt hierna verder onderzocht.

De Europese begrotingsnormen zijn uiteraard geen nieuw gegeven. De Maastrichtnorm, het Stabiliteits- en groeipact en het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur binnen de Europese en Monetaire Unie, met daarin een beperking van de financieringsbehoefte tot 3% van het bbp en de schuld tot 60% van het bbp, klinken bekend in de oren. De rode draad doorheen deze Europese begrotingsnormen is geen versoepeling, in tegendeel, de voorwaarden worden aangescherpt.

Vermits de Europese regels uniform moeten worden toegepast, wordt gekeken naar het geconsolideerde resultaat, ook al zijn de betrokken landen zeer verschillend gestructureerd. Om dit intern te regelen, kunnen landen interne stabiliteitspacten sluiten. In België is dit concreet gebeurd in het Samenwerkingsakkoord van 13 december 2013 tussen de federale overheid en de regionale overheden. Hoewel de lokale besturen geen partij zijn bij dit samenwerkingsakkoord, worden ze toch formeel betrokken.

Het samenwerkingsakkoord voorziet niet in individuele normen voor lokale besturen, maar wel in een macro-budgettair streefdoel voor alle lokale besturen samen. De gewesten zijn hiervoor als toezichthoudende overheid verantwoordelijk en zullen daarom budgettaire voorschriften opleggen, waaronder de bekende BBC-regels. Het samenwerkingsakkoord laat ook toe om rekening te houden met de cyclische evolutie van de lokale investeringen, hoewel daar vandaag weinig van te merken valt. Tot slot moet het samenwerkingsakkoord voorkomen dat de federale overheid de budgettaire zwartepiet doorschuift naar de lokale besturen. Concreet moeten lasten, die door de federale overheid naar de lokale besturen worden doorgeschoven, in kaart worden gebracht. Voor de gewesten geldt dit niet, maar vermits zij in dit verhaal eindverantwoordelijkheid dragen, gaat men er van uit dat de gewesten zich niet spreekwoordelijk in de voet schieten.

Vervolgens stelt zich de vraag aan welke beperkingen de lokale besturen precies zijn onderworpen. Europa wil de situatie in elke lidstaat uiteraard uniform beoordelen en voorziet daarvoor in boekhoudregels: het zogenaamde Europees Systeem van nationale Rekeningen of ESR. Deze worden in Vlaanderen vertaald in BBC-regels.

De Europese boekhoudregels zijn niet voordelig voor het investeringsklimaat. De groep van entiteiten, die tot de categorie “overheid” worden gerekend, wordt steeds groter, waardoor uiteraard ook de schuld en het tekort in absolute cijfers toeneemt. Uitgaven komen volledig ten laste van één jaar, ook al gaat het om investeringen die in de private sector zouden worden afgeschreven. Ten slotte maken deze Europese boekhoudregels geen onderscheid tussen exploitatie-uitgaven en investeringen.
 Er wordt dus niet gekeken of een bepaalde uitgave al dan niet activa genereert, die in de toekomst werkingskosten kunnen verminderen of een rendement kunnen opleveren.

Over welke financiële evenwichten gaat het nu concreet voor de lokale besturen. Het zijn er 2 met name een toestandsevenwicht of resultaat op kasbasis, dat voor een gemeente jaarlijks groter moet zijn dan nul en een structureel evenwicht of autofinancieringsmarge, dat voor een gemeente enkel in het eerste jaar van de nieuwe legislatuur, dus in 2019 en vervolgens in 2025 positief moet zijn. De filosofie is dat een nieuw bestuur met een gezonde financiële situatie moet kunnen starten.

Het structureel evenwicht of autofinancieringsmarge is een ware uitdaging voor de lokale besturen. De autofinancieringsmarge kijkt enkel naar het exploitatieniveau. Met reserves uit het verleden mag geen rekening worden gehouden op het einde van het meerjarenplan. Men moet in het meerjarenplan kunnen garanderen dat het nieuwe bestuur bij gelijk beleid een sluitende rekening ontvangt van het uittredende bestuur.

Reserves uit het verleden mogen dus wel worden aangewend om rechtstreeks nieuwe investeringen te financieren, maar niet voor de afbetaling van leningen in de toekomst. Hierdoor missen de lokale besturen een belangrijke hefboom.

Gevolg is dat besturen hun gedrag gaan aanpassen: personeel afbouwen, dienstverlening afbouwen, belastingen verhogen, tarieven verhogen, activa verkopen, investeringen afbouwen ... Andere besturen proberen slimmer en creatief te zijn: bijvoorbeeld bulletleningen zonder aflossingen binnen de horizon van het meerjarenplan en uiteraard slechts lage intrestlasten. Deze werkwijze stuit evenwel op verzet van de toezichthoudende overheid.

De Beleidsbrief Binnenlands bestuur van 24 oktober 2016 laat geen nieuwe wind waaien en legt de nadruk vooral op het sluiten van achterpoortjes en de verplichting tot ingrijpen bij fictief of onrealistisch evenwicht. De Vlaamse regering kondigt aan het financieel evenwicht voor de lokale besturen niet te versoepelen, maar in tegendeel te verdiepen en te verbreden. Verdiepen wil zeggen het tegengaan van ontwijkingsmechanismen en verbreden betekent de consolidatie van evenwichtsverplichtingen en het uitbreiden naar verzelfstandigde entiteiten, zij het voor AGB's nog informatief.

Daarnaast voorziet de Vlaamse regering in de invoering van een “gecorrigeerde autofinancieringsmarge”, waarbij abstractie wordt gemaakt van de gekozen financieringswijze. Een investering in het begin van de legislatuur zou daardoor niet zonder meer kunnen worden gefinancierd met de verkoop van activa op het einde van de legislatuur (bv een woonontwikkeling waarvoor nog een RUP moet worden opgemaakt).

Tot slot voert men het realiteitsbeginsel in m.n. de verplichting tot optreden door de toezichthoudende overheid in geval van fictief evenwicht.

We durven hieruit besluiten dat de nadruk eerder ligt op het tegengaan van zogenaamde misbruiken bij lokale besturen die wel nog willen investeren, terwijl de beleidsbrief weinig perspectieven bevat voor de aanmoediging van nieuwe investeringen.

Vermits de Europese en Vlaamse boekhoudregels allicht niet op korte termijn zullen worden versoepeld, moet verder worden gezocht naar ESR-neutrale methoden, waarbij het investeringsrisico niet bij de private partner wordt gelegd of de investering wordt gedaan door een entiteit die niet tot de consolidatiekring van de overheid behoort. Operationele leasing, concessies en PPS-vormen waarbij het bouwrisico en minstens het beschikbaarheidsrisico en/of het vraagrisico door de private partner worden gedragen, zijn figuren die in aanmerking komen.

De nood aan lokale overheidsinvesteringen lenigen en tegelijk de overheidsfinanciën bewaken, hoeft geen paradox te zijn. Ook de Europese Commissie en de Nationale Bank van België beginnen dit in te zien. Maar iedereen moet beseffen dat men niet tegelijk de lokale investeringen kan aanzwengelen, alle risico's bij de overheid leggen en tegelijk de overheidsschuld beheersen: On ne peut pas avoir à la fois le beurre et l'argent du beurre.

Waarom niet bestaande concepten zoals mini- of maxi-DBFM, concessies ... ook toepassen in meer  sectoren? Waarom niet de voorwaarden waaronder lokale besturen in ondernemingen kunnen participeren, versoepelen?

Indien men de overheidsschuld en -uitgaven wil beheersen, zal de overheid moeten leren om een aantal taken gecontroleerd los te laten en op afstand te plaatsen.

GD&A advocaten staat tot uw dienst om op een creatieve manier deze denkoefeningen met u te maken.

Do not let what you cannot do interfere with what you can do.

Auteur: Cies Gysen en Steven Michiels


Meer info?
Contacteer Cies Gysen
Advocaat-vennoot
t 015/40.49.40 of cies.gysen@gdena-advocaten.be

Contacteer Steven Michiels
Advocaat-vennoot
t 015/40.49.40 of steven.michiels@gdena-advocaten.be