De schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State: autonoom begrip, maar accessoire vordering.

De schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State: autonoom begrip, maar accessoire vordering.

24 september 2018

In een arrest van 21 juni 2018[1] bevestigt de Raad van State nogmaals dat het succesvol aanhangig maken van een schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis RvS-wet afhankelijk is van het welslagen van een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring. Daarenboven dient ook de schadevergoeding tot herstel zelf daadwerkelijk ingediend te worden.      

Artikel 11bis RvS-wet: proces(on)economisch?

Hoewel de Raad van State reeds sinds 1 juli 2014 bevoegd is om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen, heeft de praktijk aangetoond dat de concrete toepassing van artikel 11bis RvS-wet niet steeds van een leien dakje loopt. Nochtans had de goed bedoelde invoering van deze regeling als opzet om de rechtsonderhorige die van de overheid genoegdoening zoekt, een mogelijks extra procedure voor de gewone (burgerlijke) rechter te besparen.

De schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State wordt traditioneel gekenmerkt en begrensd door twee grote principes: ze vormt een accessorium van een beroep tot nietigverklaring en ze is onderhevig aan het electa-una-via-principe: kies je voor genoegdoening bij de gewone rechter, dan is herstel bij de Raad van State op grond van artikel 11bis RvS-wet uitgesloten, en vice versa.

A. De soepele(re) vereiste van het electa-una-via-principe

Wat dit principe betreft, is de rechtspraak van de Raad van State al snel vrij soepel gebleken in die zin dat volgens de Raad, artikel 11bis, vierde lid, RvS-wet zich pas dan verzet tegen een vordering tot schadevergoeding bij de gewone rechter wanneer de Raad zich over de grond van een zaak heeft uitgesproken.

Zo stelde de Raad van State dat: 'aangezien de Raad van State geen uitspraak doet over de grond van de zaak, artikel 11bis, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State een gemeenrechtelijke vordering niet in de weg (staat)'².

Er anders over beslissen zou de gelaedeerde, die geen genoegdoening kon bekomen via een procedure voor de Raad van State wegens een onontvankelijke vordering tot nietigverklaring (bijvoorbeeld wegens het ontbreken van een actueel belang) al te snel in de kou laten staan. Zijn beroepsmogelijkheden ingevolge een te strenge opvatting van het electa-una-via-principe, zouden hierdoor dan definitief uitgeput zijn.

B. De stringente eisen ingevolge het accessoire karakter

De hier hoger genoemde soepele(re) houding in de rechtspraak van de Raad van State t.a.v. het electa-una-via-principe, valt echter niet terug te vinden voor wat betreft het gegeven dat de schadevergoeding tot herstel een accessorium van de (hoofd)vordering tot nietigverklaring betreft.[3]

Dit blijkt nog maar eens uitdrukkelijk uit een recent arrest van de Raad van State van 21 juni 2018[4].

Het betrof meer bepaald een zaak waarbij een inschrijver in het kader van een overheidsopdracht de nietigverklaring vorderde van de beslissing van zijn niet-selectie door het college van burgemeester en schepenen. Nog voor de sluiting van de debatten in de procedure inzake het annulatieberoep voor de Raad van State, werd deze inschrijver echter failliet verklaard. Nadat reeds het auditoraatsverslag omwille van de reden van dit faillissement geconcludeerd had tot de onontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring (wegens gebrek aan het kunnen aantonen van een actueel belang) oordeelt ook de Raad van State in diezelfde zin. Tegelijkertijd grijpt de Raad met dit arrest de kans aan om de subvoorwaarden van de schadevergoeding tot herstel wat betreft haar hoedanigheid van accessorium van de (hoofd)vordering tot nietigverklaring nogmaals te expliciteren:

1.    Een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring

Hoewel de schadevergoeding tot herstel wel degelijk een autonoom begrip[5] is dat zich onderscheidt van zowel de vordering tot schadevergoeding van artikel 1382 BW als van artikel 11 RvS-wet, en zij dus een eigen, specifiek karakter en doel kent en dient, is zij geen zelfstandige vordering, maar wel een accessorium van een beroep tot nietigverklaring.

Haar inroepbaarheid zoals ook haar bestaansreden hangen dus af van een in eerste instantie ontvankelijk beroep tot nietigverklaring. In onderhavige zaak was de hoofdvordering tot nietigverklaring onontvankelijk (door het faillissement kon eiseres geen actueel belang meer aantonen aangezien zij niet meer in aanmerking komt voor een gunning), waardoor zij onherroepelijk de bijzaak meesleurt: zoals gesteld hangt de schadevergoeding tot herstel af van de vordering tot nietigverklaring en kan zij generlei als autonome vordering voor de Raad van State worden ingeroepen.

2.    Een accessoire vordering maar geen automatisme

Maar daarnaast moet de schadevergoeding tot herstel ook daadwerkelijk ingeroepen worden. Ook hier knelde het schoentje in onderhavige zaak, aangezien de inschrijver zich enkel beperkt had tot het vorderen van de nietigverklaring.

3.    Het belang bij herstel kan niet het (procedureel) actueel belang van de hoofdvordering uitmaken

Het was slechts na het voor hem nadelig auditoraatsverslag dat de inschrijver terloops de mogelijkheid waarin artikel 11bis RvS-wet voorziet, inroept omdat volgens hem, het bestaan van die mogelijkheid om aan de Raad van State schadevergoeding tot herstel te kunnen vragen, een voldoende belang zou zijn om de procedure voort te kunnen zetten en de hoofdvordering omwille van dàt belang ontvankelijk te verklaren.

Het spreekt voor zich dat de Raad van State het vereiste belang niet kan vinden in het loutere positiefrechtelijke bestaan van artikel 11bis RvS-wet, doch dat dit belang aanwezig dient te zijn op het niveau van de hoofdvordering, te weten de vordering tot nietigverklaring.

Pàs wanneer de Raad van State, na het ontvankelijk verklaren van hoofdvordering, overgaat tot het onderzoek ten gronde van de vordering tot nietigverklaring en naar aanleiding van dit onderzoek, zou overgaan tot annulatie van de bestreden beslissing of een onwettigheid zou vaststellen, dan biedt artikel 11bis RvS-wet de rechtszoekende het voordeel (en dus niet het procesrechtelijk belang in die precieze betekenis van het woord) dat hij meteen aan diezelfde Raad genoegdoening kan vragen.

De schadevergoeding tot herstel moet niet enkel daadwerkelijk ingeroepen worden (en dus niet enkel terloops om een zelfstandig procesrechtelijk actueel belang trachten aan te tonen), maar daarenboven moet dit ook geschieden op het juiste moment naar aanleiding van de correcte procesrechtelijke beweging.

Artikel 25/1 van het Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Besluit van de regent) luidt:

“Het in artikel 11bis van de gecoördineerde wetten bedoelde verzoek tot schadevergoeding tot herstel kan geformuleerd worden:
1° gelijktijdig met het beroep tot nietigverklaring;
2° of tijdens de procedure tot nietigverklaring;
3° of ten laatste binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid of het herstel ervan bij toepassing van de bestuurlijke lus werd vastgesteld.”

De Raad van State vat in onderhavig arrest van 21 juni 2018 dan ook treffend samen dat:

'Krachtens de hiervoor aangehaalde bepalingen kan een verzoek tot schadevergoeding maar worden geformuleerd ofwel gelijktijdig met een beroep tot nietigverklaring, ofwel tijdens de procedure tot nietigverklaring ofwel ten laatste binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.'

De Raad besluit voorts nog met:

'Te dezen werd een dergelijk verzoek echter nog niet ingediend, niet gelijktijdig met het beroep tot nietigverklaring, noch tijdens die procedure. Voorts zal te dezen ook geen arrest worden gewezen waarin de Raad van State tot de definitieve vaststelling van een onwettigheid van de bestreden beslissingen komt, aangezien het beroep hierna wordt verworpen bij gebrek aan belang. De loutere intentie om eventueel na het arrest over het beroep tot nietigverklaring een dergelijk verzoek in te dienen volstaat niet als het belang vereist voor een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring.'

Om een succesvolle schadevergoeding tot herstel in te dienen, is het dus van het grootste belang om de nodige zorg te besteden aan de (hoofd)vordering tot nietigverklaring aangezien haar succes zal afhangen van het welslagen van die hoofdvordering.     

Auteur: Sven Frankard

Meer info?
Contacteer Gitte Laenen

Advocaat-vennoot
t 015/40 49 40 of gitte.laenen@gdena-advocaten.be

[1] RvS 21 juni 2018, nr. 241.845.
[2] RvS 5 januari 2016, nr. 233.381.
[3] Zie in die zin expliciet de parlementaire werkzaamheden : Wetsvoorstel met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegen bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, Parl. St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 7.
[4] RvS 21 juni 2018, nr. 241.845.
[5] A. Wirtgen, 'De schadevergoeding tot herstel door de Raad van State', TBP, 2017/7-8, 459