Raad van State niet bevoegd voor het beroep tot nietigverklaring van een eenzijdige verbreking van een overheidsopdracht

Raad van State niet bevoegd voor het beroep tot nietigverklaring van een eenzijdige verbreking van een overheidsopdracht

In een arrest van 25 februari 2014 beslist de Raad van State dat ze niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tot nietigverklaring dat ingesteld werd tegen de beslissing tot eenzijdige verbreking van een overheidsopdracht.

Bpost wees aan de NV BIMEXCO een overheidsopdracht toe voor de levering van stadskledij.  Nadat zij deze firma reeds twee maal formeel in gebreke had gesteld, besloot bpost de opdracht eenzijdig te verbreken met toepassing van artikel 20, § 6 van de Algemene Aannemingsvoorwaarden.

BIMEXCO trok daarop naar de Raad van State m.o.o. het bekomen van de schorsing en nietigverklaring van de beslissing waarbij haar deze maatregel van ambtswege werd opgelegd.

De vraag rees of de Raad van State ter zake wel bevoegd was.

Immers, overeenkomstig artikel 144 en 145 van de Grondwet behoren geschillen over burgerlijke en politieke rechten in beginsel tot de uitsluitende bevoegdheid van de (burgerlijke) hoven en rechtbanken. Een administratief rechtscollege als de Raad van State heeft derhalve geen rechtsmacht indien het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van een bij hem ingesteld beroep een geschil over dergelijke subjectieve rechten betreft. 

Daarom kan de Raad van State geen kennis nemen van een beroep tot nietigverklaring en/of een vordering tot schorsing wanneer deze gericht zijn tegen een beslissing die kadert in een contractuele rechtsverhouding die ten gevolge van een overeenkomst tussen de verzoekende en de verwerende partij is ontstaan. Hij ontbeert - naar eigen zeggen - de bevoegdheid om contractuele bepalingen te interpreteren of om de geldigheid of schending ervan te beoordelen. (Cfr. R.v.St. 7 november 2013, nr. 225.385, r.o. 6)

Deze bevoegdheidsverdelende regel wordt door de Raad van State evenwel genuanceerd op basis van de theorie van de zgn. “afsplitsbare rechtshandeling”, die betrekking heeft op éénzijdige rechtshandelingen die aan een (met de overheid gesloten) overeenkomst voorafgaan of daarop volgen en die van die overeenkomst kunnen worden afgesplitst. De Raad acht zich wél bevoegd om geschillen i.v.m. dergelijke beslissingen te beslechten. Het feit dat er in het dossier een contractuele component voorhanden is, impliceert m.a.w. niet dat de bevoegdheid ratione materiae van de Raad van State ten aanzien van alle mogelijke daaraan te pas komende bestuurshandelingen uitgesloten is.  

Zo verklaarde hij zich bijvoorbeeld wel bevoegd ter zake van een beslissing houdende de toewijzing van een overheidsopdracht.

Zonder dat zij zulks expliciet schijnt te hebben ingeroepen, lijkt BIMEXCO te hebben gemeend dat ook de beslissing tot eenzijdige beëindiging van overheidsopdracht als een dergelijke 'afsplitsbare' rechtshandeling te aanzien was.  Ten onrechte echter.

Reeds eerder waarschuwde de Raad van State immers dat voornoemde leer van de afsplitsbare rechtshandeling op een restrictieve wijze dient te worden geïnterpreteerd, aangezien hij berust op een dubbele fictie (m.n. enerzijds, omdat rechtshandelingen worden afgesplitst van het contract hoewel ze er haast in vervat liggen, en, anderzijds, omdat er eigenlijk geen sprake zou zijn van echte éénzijdige rechtshandelingen).  Hij overwoog daarbij bovendien het volgende (R.v.St. 7 november 2013, nr. 225.385, r.o. 6):
 
 “De theorie van de afsplitsbare rechtshandeling heeft voornamelijk betrekking op de  rechtshandelingen in verband met de totstandkoming van een overeenkomst. Eenmaal de  overeenkomst is gesloten, zullen geschillen omtrent de uitvoering, interpretatie en ontbinding  van die overeenkomst door de justitiële rechter moeten worden beslecht.”

In de betreffende zaak - NV KINEPOLIS MEGA - kwam de Raad van State aldus tot het besluit dat de beslissing van VVM DE LIJN tot éénzijdige beëindiging van de gebruiksovereenkomst die zij sloot met KINEPOLIS prima facie niet als een aanvechtbare afsplitsbare rechtshandeling was te aanzien, doch wel de daarmee samenhangende beslissing om de (initieel aan KINEPOLIS in gebruik gegeven) onroerende goederen voor 99 jaar in erfpacht te geven aan de HEEREN GROUP.

Het lag bijgevolg eerder voor de hand dat de Raad zich ook zonder rechtsmacht zou verklaren t.a.v. de beslissing van bpost tot éénzijdige verbreking van de overeenkomst met BIMEXCO.

Opmerkelijk is wel de verklaring die de Raad van State hiervoor bood in het thans besproken arrest (r.o. 6 van het thans besproken arrest):

 “De eenzijdige beslissing van de aanbestedende overheid van 30 september 2013 om de  opdracht te verbreken is ten aanzien van de verzoekende partij niet een handeling die haar  kracht ontleent aan het openbaar gezag dat het bestuur door of krachtens de wet is toegekend,  maar een handeling die ten aanzien van de verzoekende partij haar kracht ontleent aan het  tussen haar en het bestuur gesloten contract.”

In dit opzicht valt ook te verklaren waarom de Raad van State zich wél bevoegd acht wanneer een overheid een concessieovereenkomst éénzijdig verbreekt om redenen van algemeen belang en openbaar nut (cfr. R.v.St. 19 december 2012, nr. 221.833): het recht tot eenzijdige verbreking van een overeenkomst om redenen van algemeen belang en openbaar nut vormt een uiting van het openbaar gezag dat aan het bestuur is toegekend.  Dit recht komt enkel het bestuur toe en is  'absoluut' in die zin dat het beschouwd wordt als stilzwijgend aangenomen door partijen zelfs indien het niet in het contract is bedongen.  

Wordt de overeenkomst daarentegen op grond van artikel 1184 B.W. ontbonden door de overheid, dan is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd.  De ontbindende voorwaarde waarin dit artikel (van “gemeen recht”) voorziet, is weliswaar eveneens stilzwijgend in elke overeenkomst inbegrepen, doch houdt geen verband met het openbaar gezag dat aan de overheid is toegekend. 

Onduidelijk blijft wel waarom de Raad van State aanneemt dat het treffen van een maatregel van ambtswege (eenzijdige verbreking, inregiestelling of sluiting van een overeenkomst voor rekening van de in gebreke blijvende opdrachtnemer) geen uiting vormt van openbaar gezag. 

Deze bevoegdheid vormt immers een van de prerogatieven van de aanbestedende overheid, als overheid (qualitate qua). 

In tegenstelling tot hetgeen geldt in het kader van het privaatrechtelijk sanctiemechanisme, kan zij dergelijke verregaande (!) maatregelen namelijk treffen zonder voorafgaande rechterlijke machtiging.  Haar beslissing is onmiddellijk bindend, daar zij wordt vermoed in overeenstemming te zijn met het recht (i.e. het zgn. 'privilège du préalable').  Zulks vormt ook de reden waarom de burgerlijke (kort geding) rechter weigert de aanbestedende overheid een verbod op te leggen om toepassing te maken een van de haar toegekende sanctiemaatregelen.  Een ambtshalve maatregel kan slechts a posteriori voor de rechter worden bestreden. (Cfr. Antwerpen 9 juni 1986, T. Aann. 1987, 431)

De vaststelling dat dit recht ook in de Algemene Aannemingsvoorwaarden ligt verankerd, lijkt aan het voorgaande geen afbreuk te kunnen doen.

Meer info?

Contacteer Gitte Laenen
Advocaat-vennoot
Tel 015/40.49.40 of gitte.laenen@gdena-advocaten.be