Het afsluiten van convenanten voor de uitbating van wedkantoren: revival van de lokale handhavingsbevoegdheid inzake kansspelinrichtingen?

Door de inwerkingtreding van de Wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de Kansspelwet verloren de lokale besturen het gros van hun bevoegdheden inzake algemene bestuurlijke politie ten aanzien van wedkantoren welke werden uitgebaat op het grondgebied van de gemeente. De gemeentelijke onbevoegdheid inzake wedkantoren wordt sindsdien als een pijnpunt in het lokale en bovenlokale kansspelbeleid ervaren.

De federale wetgever trachtte tegemoet te komen aan deze problematiek door de invoering van de verplichting voor uitbaters van wedkantoren om, voorafgaand aan de uitbating van de inrichting, een convenant met de gemeente af te sluiten.

De vraag rijst echter hoe ver de gemeentelijke bevoegdheden onder het hervormde artikel 43/4 van de Kansspelwet reiken en, in het verlengde hiervan, of de rechtsfiguur van het convenant volstaat teneinde te kunnen komen tot een efficiënt en effectief (lokaal) kansspelbeleid.

Handhavingsbevoegdheid onder de Kansspelwet

Met de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (hierna: de Kansspelwet) besloot de federale wetgever tot een grondige hervorming van de gefragmenteerde regelgeving welke van toepassing was op diverse vormen van kansspelen. Aldus werden de tot dan toe geldende wettelijke en reglementaire bepalingen inzake casino’s en speelautomaten,[1] paardenwedrennen[2] en speelhuizen[3] ondergebracht in één federale wet, welke tot doel had het kansspelbeleid te uniformiseren en de verschillende kansspelen onder het toezicht te plaatsen van één centraal controleorgaan, te weten de Kansspelcommissie.

Concreet voorziet de Kansspelwet in een algemeen verbod op de exploitatie van kansspelen dan wel kansspelinrichtingen zonder voorafgaande vergunning welke, overeenkomstig de procedures en onder de voorwaarden vastgesteld in de artikelen 25 en verder van de Kansspelwet, wordt toegekend door de Kansspelcommissie.

De hervorming van het kansspelbeleid door de federale wetgever had tot gevolg dat de mogelijkheid om op grond van artikel 119 juncto 135, §2 Nieuwe Gemeentewet bepaalde uitbatingsvoorwaarden op te leggen aan lokale kansspelinrichtingen, definitief aan de bevoegdheid van de gemeenten werd onttrokken.[4] Immers volgt uit de systhematiek van de Kansspelwet dat geen ruimte meer wordt gelaten aan lokale besturen om aanvullende politiemaatregelen te nemen met betrekking tot deze inrichtingen waarvan de uitbating wordt geregeld door het vergunningensysteem uit de Kansspelwet.[5]

Weddenschappen en wedkantoren

Ondanks de bedoeling van de wetgever om te komen tot een uniform regime voor alle mogelijke spelen en inrichtingen, omvatte de oorspronkelijke Kansspelwet geenszins het volledige kansspellandschap. Zo voorzag de Kansspelwet niet in een vergunningensysteem voor de uitbating van de zogenaamde wedkantoren, hetgeen uitbaters er jarenlang toe dwong te opereren in een ongereguleerde juridische grijze zone.[6]

De lacune in de Kansspelwet had wel tot gevolg dat de lokale besturen de principiële mogelijkheid behielden om in hun politiereglementen te bepalen dat het uitbaten van een wedkantoor afhankelijk werd gesteld van bepaalde uitbatings- of exploitatievoorwaarden. Dit laatste echter onder de voorwaarde dat kon worden aangetoond dat de relevante bepalingen uit de politiereglementen ertoe strekten de zuiver materiële en geenszins morele openbare orde te vrijwaren. Dit bleek geen sinecure te zijn.[7]

De wet van 10 januari 2010

Met de Wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen[8] maakte de wetgever evenwel definitief komaf met de – in de praktijk reeds beperkte – gemeentelijke bevoegdheid inzake de uitbating van wedkantoren. Immers onderwerpt voornoemde wet het uitbaten van wedkantoren aan een voorafgaande vergunning “type F2” welke voor een driejaarlijkse periode wordt afgeleverd door de Kansspelcommissie.[9] Aldus werden de wedkantoren – evenals de weddenschapen – volledig onder het toepassingsgebied van de Kansspelwet gebracht.

De gemeentelijke onbevoegdheid inzake wedkantoren werd in navolging van de wet van 2010 bevestigd in een arrest van 27 juni 2018 van het Hof van beroep te Antwerpen.[10] In dezelfde zin oordeelde de Raad van State in een arrest van 21 november 2022:[11]

“Uit wat voorafgaat, volgt dat in zoverre de politieverordening van 14 december 2010 met een stelsel van vestigings- en uitbatingsvergunningen de sociale risico’s wil tegengaan die wedkantoren kunnen teweegbrengen, die aangelegenheid niet meer tot de bevoegdheid van de gemeenten behoort sinds ze vanaf 1 januari 2011 door de kansspelwet en haar uitvoeringsbesluiten wordt geregeld.”

Wel voorziet de wet van 2010 in een verplicht voorafgaand advies uitgaande van de burgemeester van de gemeente waar het wedkantoor wordt ingericht.[12] Het betreft evenwel een niet – bindend advies waardoor de lokale besturen vanaf 2010 de facto geen middelen (meer) voorhanden hadden om de uitbating van wedkantoren op hun grondgebied te reguleren.

Het gemeentelijke convenant inzake de uitbating van wedkantoren…

De gemeentelijke onbevoegdheid inzake wedkantoren zoals deze volgde uit de wet van 2010 werd echter door de lokale besturen als problematisch beschouwd. De vernietiging van een aantal lokale politiereglementen door de Raad van State en een aantal arresten van lagere rechtbanken maakten ook aan de federale wetgever duidelijk dat de lokale besturen een onmisbare schakel vormden in het kansspelbeleid.[13]

Teneinde deze problematiek te verhelpen, voegde de wetgever met artikel 23 van de Wet van 7 mei 2019 tot wijziging van de Kansspelwet een nieuw lid toe aan het artikel 43/4, §1 van de Kansspelwet. Het nieuwe artikel 43/4, §1, vierde lid van de Kansspelwet bepaalt dat de uitbaters van wedkantoren voorafgaand aan de vergunningsaanvraag bij de Kansspelcommissie een convenant met de gemeente dienen af te sluiten.

Meer concreet bepaalt het convenant de plaats van de inrichting, de openings- en sluitingsuren van de inrichting, de openings- en sluitingsdagen van de inrichting, alsook de andere “nadere voorwaarden” van de uitbating. Het convenant strekt ertoe de lokale besturen opnieuw daadwerkelijk zeggenschap te geven in de vergunningsprocedure alsook een deel van de controle op de wedkantoren opnieuw over te brengen naar de gemeenten.[14]

…een revival van een uitgebreidere lokale handhavingsbevoegdheid?

Aangezien het afsluiten van een convenant een absolute voorwaarde vormt voor het bekomen van een vergunning en de gemeenten over de discretionaire bevoegdheid beschikken om de afsluiting van een convenant te weigeren,[15] impliceert het nieuwe artikel 43/4, §1, vierde lid Kansspelwet dat gemeenten opnieuw de mogelijkheid verwerven om voorwaarden te stellen aan de uitbating van wedkantoren op het grondgebied van gemeente.

Waarbij deze voorwaarden in eerste instantie kunnen kaderen in de handhaving van de materiële openbare orde op het grondgebied van de gemeente.[16] Overeenkomstig de tekst van artikel 43/4 Kansspelwet kunnen deze voorwaarden betrekking hebben op de openings- en sluitingstijden van de inrichting. Evenwel worden ook eventuele andere voorwaarden die kaderen in de handhaving van de materiële openbare orde geenszins door de tekst van het artikel uitgesloten.

De wetswijziging van 2019 impliceert dus vooreerst een herstel van de gemeentelijke bevoegdheden zoals deze golden voor de invoering van artikel 43/4 van de Kansspelwet door de wetswijziging van 2010. Interessant is evenwel dat de hervormde Kansspelwet daarnaast ook bijkomende mogelijkheden lijkt te bieden aan de lokale besturen die verder gaan dan de klassieke openbare orde – bevoegdheid uit het artikel 135, §2 Nieuwe Gemeentewet.

Immers stelt artikel 43/5, eerste lid, 5° Kansspelwet dat geen vergunning kan worden toegekend aan een uitbater wiens inrichting is gelegen in de nabijheid van een plaats of inrichting die regelmatig wordt bezocht door bepaalde categorieën van sociaal kwetsbare personen.[17] Het is dan aan de gemeente om – behoudens gemotiveerde afwijking – de afsluiting van het convenant te weigeren wanneer wordt vastgesteld dat het wedkantoor zich nabij een kwetsbare plaats of inrichting bevindt.[18]

Dit alles terwijl de beoordeling van een dergelijk criterium van oudsher wordt beschouwd als een element welk betrekking heeft op de morele openbare orde en dus in beginsel buiten de algemene politionele bevoegdheid van de gemeenten valt.[19] Bijgevolg vormt de wetwijziging van 2019 niet alleen een herstel, doch ook een uitbreiding van de lokale handhavingsmogelijkheden ten aanzien van wedkantoren.

Grenzen aan de bevoegdheid

Wel dient opgemerkt dat het nieuwe artikel 43/4 Kansspelwet geenszins een carte blanche toebedeelt aan de gemeenten om naar believen over te gaan tot het ongemotiveerd weigeren van elke convenant die wordt aangevraagd. De lokale besturen dienen bij de beslissing tot het afsluiten dan wel weigering van een convenant steeds de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen.

Zo oordeelde de Raad van State – in het kader van convenanten voor kansspelinrichtingen Klasse II – dat de weigering een convenant af te sluiten telkenmale een beoordeling in concrete veronderstelt, waarbij geval per geval dient te worden nagegaan of en onder welke voorwaarden het convenant al dan niet kan worden afgesloten.[20]

Bijgevolg lijkt het niet mogelijk de bevoegdheid uit artikel 43/4 Kansspelwet aan te wenden om een de facto totaalverbod van wedkantoren op het grondgebied van de gemeente in te voeren, dan wel a priori vast te stellen dat slechts een beperkt aantal wedkantoren op het grondgebied worden toegelaten.

Een welgekomen hervorming

Al bij al vormt de wetswijziging van 2019 een welgekomen uitbreiding van de rol van de lokale besturen in het beleid inzake wedkantoren op het gemeentelijk grondgebied. Hoewel de exacte draagwijdte van het hervormde artikel 43/4 Kansspelwet nog nader door de Raad van State dient te worden ingevuld, lijkt de verplichting tot het afsluiten van een convenant alvast opnieuw daadwerkelijk slagkracht toe te kennen aan lokale besturen in de strijd tegen gokverslaving binnen de gemeente.

Dit alles vormt een logische evolutie, gelet op de taak van de gemeenten te voorzien in de orde, rust en veiligheid op hun grondgebied. Bovendien lijkt het lokaal bestuur, eerder dan de Kansspelcommissie, het best in staat de plaatselijke sociale risico’s welke gepaard gaan met de uitbating van wedkantoren in te schatten.

Als expert inzake lokale bestuurlijke handhaving staat GD&A – advocaten klaar om uw gemeente te begeleiden bij verdere concrete vragen omtrent het weigeren en afsluiten van convenanten met de uitbaters van wedkantoren.

[1] De Wet van 1902 op het spel voorzag – kort samengevat – in een totaalverbod op kansspelen (artikel 1 van de Wet van 24 oktober 1902 op het spel, BS 22 december 1902). Het totaalverbod werd evenwel niet gehandhaafd, hetgeen leidde tot een enigszins arbitrair gedoogbeleid inzake bepaalde kansspelen (zie hierover meer uitgebreid: N. HOEKX, “20 jaar kansspelwet: een verhaal van winst en verlies” in S. DE REY et al., Grenzen voorbij, Antwerpen, Intersentia, 2020, 221 – 238).

[2] Zie het vroegere artikel 66 van het Wetboek van de met de inkomstenbelasting gelijkgestelde belastingen; zie hierover meer uitgebreid: N. HOEKX, “20 jaar kansspelwet: een verhaal van winst en verlies” in S. DE REY et al., Grenzen voorbij, Antwerpen, Intersentia, 2020, 221 – 238

[3] Zie het vroegere artikel 306 van het Strafwetboek; zie hierover meer uitgebreid: N. HOEKX, “20 jaar kansspelwet: een verhaal van winst en verlies” in S. DE REY et al., Grenzen voorbij, Antwerpen, Intersentia, 2020, 221 – 238.

[4] Reeds voor de inwerkingtreding van de Kansspelwet bestond er enige rechtsonzekerheid omtrent het feit of het optreden ten aanzien van kansspelinrichtingen binnen de gemeentelijke handhavingsbevoegdheid op grond van artikel 135, §2 Nieuwe Gemeentewet viel (J. RIEMSLAGH, “Niet alles wat voor de gemeente van belang is, is van gemeentelijk belang: de gemeentelijke (on)bevoegdheid inzake wedkantoren”, RABG 2018, 1382.).

[5] J. DUJARDIN en W. SOMERS, Praktisch handboek voor gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2009, 393.

[6] Wetsontwerp van 15 mei 2009 tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, Parl. St. Kamer 2008 – 09, nr. 1992/001, 6.

[7] Zo bijvoorbeeld stootte een gemeentelijke verordening welke voorzag in een toegangsverbod voor minderjarigen tot lunaparken op een njet van de Raad van State: RvS 29 juni 1993, nr. 43.527.

[8] BS 1 februari 2010.

[9] Artikel 25, eerste lid, 7° Kansspelwet

[10] Antwerpen 27 juni 2018, RABG 2018, 1316, noot J. RIEMSLAGH.

[11] RvS 21 november 2022, nr. 255.063.

[12] Artikel 2, §1 KB van 22 december 2010 betreffende de vorm van de vergunning klasse F2, de wijze waarop de aanvragen voor een vergunning klasse F2 moeten worden ingediend en onderzocht en de verplichtingen waaraan vergunninghouders F2 moeten voldoen inzake beheer en boekhouding, BS 29 december 2010.

[13] Vr. en Antw. Kamer 2016-17, 28 juni 2017, CRIV 54 COM 699, 17-18 (Vr. nr. 7 A. LAMBRECHT, antw. K. GEENS).

[14] Wetsontwerp van 22 oktober 2018, Parl. St. Kamer 2018 – 19, nr. 3327/001 13.

[15] Dit gegeven volgt expliciet uit de parlementaire documenten bij de Wet van 7 mei 2019, zie hierover het Wetsontwerp van 8 maart 2019, Parl. St. Kamer, nr. 3327/005, 7.

[16] Wetsontwerp van 22 oktober 2018, Parl. St. Kamer 2018 – 19, nr. 3327/001 13.

[17] De wettekst en artikelsgewijze commentaar vermelden onder meer onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, gevangenissen en plaatsen waar erediensten worden gehouden (artikel 43/5, eerste lid 5° Kansspelwet; Wetsontwerp van 22 oktober 2018, Parl. St. Kamer 2018 – 19, nr. 3327/001).

[18] Zie hierover ook GwH 9 december 2021, nr. 177/2021, B.18.3.

[19] RvS 21 november 2022, nr. 255.063, overw. 12.

[20] Zie bijvoorbeeld: RvS 9 november 2010, nr. 208.789; RvS 7 november 2013, nr. 225.361.