Het Grondwettelijk Hof heeft met haar arrest van 13 april 2023 geoordeeld dat de draagwijdte van een bepaling die de fiscale autonomie van lokale besturen beperkt restrictief moet geïnterpreteerd worden. Hiermee stelt zij in eerste instantie limieten aan de bevoegdheid van de federale wetgever om zomaar uitzonderingen te voorzien op de lokale fiscale autonomie. Daarnaast wordt een poort geopend voor lokale besturen om creatief te zijn en nieuwe belastingreglementen te introduceren op basis van belastbare grondslagen die voordien geacht werden niet mogelijk te zijn.

Analyse arrest

Op 13 april 2023 heeft het Grondwettelijk Hof een baanbrekend arrest geveld (nr. 65/2023) dat een enorme impact kan hebben op de toepassing van de fiscale autonomie van lokale besturen. In dat arrest spreekt het Hof zich uit over de bestaanbaarheid van artikel 464, 1° WIB92 met artikel 170, §4, tweede lid GW, wanneer het wordt geïnterpreteerd in de zin dat het lokale besturen verbiedt om een belasting te heffen op bruto-inkomsten. In casu betrof het een belasting op vertoningen en vermakelijkheden.

Steden en gemeenten beschikken op basis van hun fiscale autonomie over de grondwettelijke bevoegdheid om eender welke belasting in te voeren zolang de federale wetgever deze niet expliciet of impliciet aan hun belastingbevoegdheid heeft onttrokken. (artikels 41, 162, en 170, §4 GW)

Eén van die wettelijke uitzonderingen waarvoor de federale wetgever het noodzakelijk vond om af te wijken van de autonome fiscale bevoegdheid ligt vervat in artikel 464, 1° WIB92. Die bepaling stelt een verbod in voor lokale besturen om een belasting te heffen op dezelfde grondslag als die van de inkomstenbelastingen, zijnde de personen-, vennootschaps- en rechtspersonenbelasting en belasting op niet-inwoners of gelijkaardige belastingen (m.u.v. de onroerende voorheffing). In de praktijk werd dit verbod geïnterpreteerd als een verbod op het heffen van een gemeentebelasting op bruto-inkomsten uit een economische activiteit.

De vraag stelt zich nu welke draagwijdte aan deze (interpretatie van de) verbodsbepaling moet toegekend worden en bijgevolg hoe de grenzen van de fiscale bevoegdheid van de federale wetgever zich verhouden tot de fiscale autonomie van steden en gemeenten.

Het Grondwettelijk Hof oordeelt dat uitzonderingen op de fiscale autonomie van lokale overheden restrictief geïnterpreteerd moeten worden. Een uitzondering mag immers enkel worden ingevoerd wanneer de noodzakelijkheid ervan wordt aangetoond, nu het de grondwettelijke bevoegdheid van lokale besturen beperkt.

In dat opzicht is het Hof van mening dat het verbod van artikel 464, 1° WIB92 niet geïnterpreteerd mag worden als een verbod op het vestigen van een lokale belasting op basis van bruto-inkomsten.

Het Hof voorziet hiermee in een restrictieve interpretatie van het verbod om gemeentebelastingen te vestigen “op dezelfde grondslag” als de inkomstenbelastingen. Er bestaat namelijk een wezenlijk verschil tussen bruto-inkomsten en die belastbare grondslagen: “met de grondslag van de belasting wordt […] niet elk element bedoeld dat in aanmerking wordt genomen voor de berekening van de belasting, doch uitsluitend het bedrag waarop de belasting finaal wordt berekend”. De bruto-inkomsten mogen dan wel het uitgangspunt vormen voor de vaststelling van het belastbaar inkomen bij de diverse inkomstenbelastingen, maar ze vormen niet de grondslag van de belasting als dusdanig. Zo wordt bijvoorbeeld de personenbelasting berekend op grond van het belastbaar inkomen en de vennootschapsbelasting op grond van de belastbare winst, en dus niet op basis van de bruto-inkomsten.

Hieruit kan geconcludeerd worden dat de interpretatie van artikel 464, 1° WIB92 in de zin dat het een verbod oplegt op het heffen van lokale belastingen op basis van bruto-inkomsten ongrondwettig is aangezien de fiscale autonomie van steden en gemeenten meer dan noodzakelijk beperkt wordt.

Gevolgen

Met het besproken mijlpaalarrest stelt het Grondwettelijk Hof in eerste instantie beperkingen aan de bevoegdheid van de federale wetgever om uitzonderingen te voorzien op de fiscale autonomie van lokale besturen. De wetgever zal telkens moeten aantonen waarom de beperking evenredig en noodzakelijk is ten aanzien van het principe van de lokale fiscale autonomie.

Interessanter zijn evenwel de mogelijkheden die dit arrest creëert voor lokale besturen. Steden en gemeenten zouden voortaan belastingen kunnen heffen op basis van elk soort belastbare grondslag zolang het niet de finale berekeningsbasis van bijvoorbeeld de personen- of vennootschapsbelasting uitmaakt. Men kan denken aan een bedrijfsbelasting in functie van de omzet of een belasting op tweede verblijven berekend volgens het kadastraal inkomen (hierna: ‘KI’).

Wat betreft het heffen van een belasting op basis van het KI, kan nog nuttig verwezen worden naar het arrest van de Raad van State van 2003 (RvS 18 maart 2003, nr. 117.154). Dat arrest gaf in het verleden de genadeslag voor gemeentebelastingen gebaseerd op het KI, waardoor dergelijke belastingen als onwettig werden afgeschreven. Echter, met het arrest van het Grondwettelijk Hof lijkt het opnieuw mogelijk om een belasting met het KI als belastbare grondslag in het leven te roepen. Deze vaststelling is positief voor de lokale besturen, aangezien het KI een gemakkelijk hanteerbaar en een heel geschikt criterium uitmaakt om de draagkracht en het vermogen van belastingplichtigen binnen de gemeente te onderscheiden.

Tot slot kan bijkomend verwezen worden naar de gelijkaardige verbodsbepaling inzake btw, artikel 401 Btw-Richtlijn (nr. 2006/112/EG), die overheden verbiedt belastingen te heffen die een karakter van een omzetbelasting (btw) hebben. Een (lokale) belasting mag dus in geen geval de werking van het btw-stelsel in het gevaar brengen door goederen- en dienstenverkeer op dezelfde wijze te belasten als de btw. Dienaangaande oordeelde het Hof van Justitie reeds in een arrest van 1992 dat het verbod enkel geldt voor heffingen die alle wezenlijke kenmerken van de btw bezitten. Ontbreekt één van de wezenlijke kenmerken bij een (lokale) belasting, dan is die belasting dus niet verboden. Dergelijke interpretatie ligt in dezelfde lijn als het hoger besproken arrest van het Grondwettelijk Hof in die zin dat het niet verboden is om een heffing in te voeren op grond van één van de (en niet alle) essentiële elementen van de berekeningsbasis van de btw of inkomstenbelastingen. Zo oordeelde bijvoorbeeld het Hof van Beroep te Brussel dat een gemeentebelasting op vertoningen, vermakelijkheden en gelijkgestelde vermakelijkheden geen omzetbelasting is in de zin van de Btw-Richtlijn, nu zij niet berekend wordt op de verwezenlijkte omzet. (HvJ 27 november 1985, C-295/84, Wilmot; HvJ 31 maart 1992, C-200/90, Denkavit; HvJ 3 oktober 2006, C-475/03, Banca popolare di Cremona; Brussel (Nl.) 18 oktober 2017, nr. 2009/AR/2628, www.MonKey.be)

Bijgevolg heeft het Grondwettelijk Hof met haar arrest de poort geopend voor het creëren van heel wat nieuwe lokale belastingreglementen.