Ruim een jaar geleden plaatste de Raad voor Vergunningsbetwistingen een eerste bommetje onder de Programmatische Aanpak Stikstof (‘PAS’). Meer daarover leest u in onze nieuwsbrief van 18 december 2019. De soep werd echter niet zo heet gegeten als ze werd opgediend, aangezien de Raad zich (nog) niet uitsprak over de vraag of het Vlaamse kader inzake stikstof de toets aan de Europese regelgeving zou kunnen doorstaan. In een arrest van 25 februari 2021 (met nummer RvVb-A-2021-0697) heeft de Raad deze toets van de PAS aan de Europese Habitatrichtlijn alsnog gemaakt, en komt hij tot de conclusie dat het huidige kader niet voldoet aan de door het Hof van Justitie geschetste krijtlijnen.

1. Wat is de Programmatische Aanpak Stikstof?

Een vergunning plichtige activiteit die een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, moet voorafgaand aan de vergunningverlening worden onderworpen aan een zogenaamde passende beoordeling. Via deze passende beoordeling, die door de vergunningsaanvrager moet worden opgesteld, kan vervolgens worden nagegaan of het voorgenomen project vergunbaar is in het licht van zijn impact op de speciale beschermingszone. Enkel indien men bij voorbaat, op basis van objectieve gegevens en op absolute wijze kan uitsluiten dat een project een betekenisvolle aantasting met zich kan meebrengen, kan voorbijgegaan worden aan de verplichting een passende beoordeling op te maken.

De passende beoordeling behelst drie fasen:

• (i) het vooronderzoek, waarbij nagegaan wordt of het project een betekenisvolle aantasting kan veroorzaken, gebeurt aan de hand van een voortoets, de zogenaamde ‘depositiescan’;
• (ii) eventuele uitvoering van de passende beoordeling in kader van de vergunningsaanvraag;
• (iii) beoordeling door de vergunningverlenende overheid van de passende beoordeling, of van het gebrek daaraan.

De beoordeling van de impact van stikstofdeposities (zowel wat ammoniak als stikstofoxides betreft) op speciale beschermingszones, gebeurt aan de hand van de PAS. Het achterliggende idee hiervan was een integrale vergunningenstop in de landbouwsector – die verantwoordelijk is voor een belangrijk aandeel van de ammoniakdeposities in Vlaanderen- te vermijden.

De PAS schrijft hiervoor een significantiekader voor, waarbij gewerkt wordt met drempelwaarden ten aanzien van de ‘kritische depositiewaarde’ (dit is de grens waarboven het risico bestaat op significante aantasting van de kwaliteit van een habitat door verzurende of vermestende effecten). Indien uit de voortoets blijkt dat de bijdrage van het voorgenomen project ten aanzien van de kritische depositiewaarde van een speciale beschermingszone minder dan vijf procent uitmaakt, dient geen passende beoordeling te worden opgemaakt.

2. Wat zegt de Raad voor Vergunningsbetwistingen concreet?

In het bewuste arrest oordeelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen – in lijn met zijn vaste rechtspraak- dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel mag bestaan over het feit dat het aangevraagde project geen significante effecten kan veroorzaken die de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kunnen aantasten. Indien hieromtrent twijfel bestaat, dient een passende beoordeling te worden uitgevoerd.

Hiermee geeft de Raad gevolg aan de rechtspraak van het Hof van Justitie, dat al aangaf dat het uitwerken van een PAS tot de mogelijkheden behoort, doch enkel indien de passende beoordeling die in kader van het PAS werd opgemaakt voldoende wetenschappelijke zekerheid biedt dat een individueel project of plan dat erbinnen valt geen schade toebrengt aan de speciale beschermingszone.

In de praktijk geeft het beleid zoals aangegeven hieraan uitvoering door in niet-bindende instrumenten te voorzien in drempelwaarden; indien de bijdrage van de door een concreet project veroorzaakte depositie van stikstofoxiden en ammoniak van minder dan vijf procent van de zogenaamde kritische drempelwaarde ter hoogte van een speciale beschermingszone bedraagt, wordt deze aanzien als ‘niet significant’. De vergunningverlenende overheid gaat er bijgevolg van uit dat er geen negatieve effecten te verwachten zijn en een eigenlijke passende beoordeling niet nodig is, voor zover deze drempelwaarden niet worden behaald.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen stelt echter vast dat de werkwijze die op basis van dergelijke kwantitatieve en abstracte drempelwaarden bepaalde projecten bij voorbaat uitsluit van de verplichting een passende beoordeling op te maken, niet te rijmen valt met de Europese regelgeving. Er bestaat namelijk geen enkele zekerheid dat een project dat onder de (schijnbaar willekeurig gekozen) drempelwaarde van vijf procent blijft geen significante effecten op een speciale beschermingszone zou kunnen hebben. Dit geldt al helemaal wanneer rekening wordt gehouden met de cumulatieve milieudruk, die de Raad treffend omschrijft als “veel kleintjes maken één grote”. Aangezien ook in de vergunningsbeslissing zelf niet wordt aangetoond waarom louter het respecteren van de vijf-procentdrempel voldoende wetenschappelijke zekerheid biedt dat er zich geen significante effecten op de nabijgelegen speciale beschermingszone zullen manifesteren, stelt de Raad vast dat deze niet zorgvuldig werd opgemaakt en zodoende moet worden vernietigd.

3. Welke gevolgen heeft dit voor het indienen en beoordelen van een vergunningsaanvraag? Aurea mediocritas.

Het bewuste arrest beroerde onmiddellijk de gemoederen in de nationale pers, en ook beleidsverantwoordelijken waren er als de kippen bij om te duiden dat vergunningverlenende overheden zich niet langer mogen baseren op het stikstofkader zoals uitgewerkt in de PAS. Evenwel werd in de eerste berichten ook erkend dat de exacte draagwijdte van het arrest nog niet geheel duidelijk is.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen maakte zeer duidelijk dat het loutere feit dat een project onder de drempelwaarde van vijf procent blijft, niet per definitie uitsluit dat er sprake kan zijn van een betekenisvolle aantasting aan een speciale beschermingszone. Vergunningverlenende overheden zullen zich dan ook niet langer enkel op deze drempelwaarden kunnen beroepen, maar moeten wél concreet onderzoeken of er voldoende wetenschappelijke zekerheid bestaat omtrent het al dan niet voorhanden zijn van een betekenisvolle aantasting. Er lijkt met andere woorden op dit ogenblik nog geen algemene stikstofbouwstop in de maak in afwachting van een nieuw significantiekader.

Voor aanvragers is echter nogmaals duidelijk geworden dat zij er bij de minste twijfel goed aan doen een passende beoordeling te laten uitvoeren, om geen bijkomend koren op de molen van eventuele tegenstanders te leggen.

Zoals zo vaak ligt de waarheid in het midden.