De afschaffing van de substitutiemogelijkheid van artikel 194 Gemeentedecreet door artikel 577, 50° van het Decreet Lokaal Bestuur deed veel stof opwaaien. Deze bepaling, die burgers de mogelijkheid verschafte om namens de stilzittende gemeente in rechte op te treden, vergaarde enige faam als vehikel om actiones popularis tegen potentiële milieu-inbreuken voor de rechtbank te brengen. De substitutiemogelijkheid was nog niet goed en wel begraven, of het Grondwettelijk Hof floot bij arrest nr. 129/2019 van 10 oktober 2019 de decreetgever al terug.

Elegie

Het Decreet Lokaal Bestuur (‘DLB’), dat in werking trad op 1 januari 2019, voorzag naast een wijds aanbod aan bepalingen omtrent de interne werking en organisatie van de gemeentelijke instellingen ook in de afschaffing van de mogelijkheid van burgers om namens de gemeente in rechte op te treden zoals voorzien bij artikel 194 van het Gemeentedecreet. Deze bepaling werd regelmatig toegepast in combinatie met artikel 1 van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu (de ‘Milieustakingswet’), waardoor inwoners namens de gemeente die weigerde op te treden tegen een beweerdelijke milieu-inbreuk zelf naar de rechtbank stapten om de staking van de schadeverwekkende handeling af te dwingen.

Een inwoner kon op grond van artikel 194 Gemeentedecreet in rechte optreden namens de gemeente, zo deze in gebreke bleef om zelf de nodige actie te ondernemen. Eén en ander impliceerde dat de substitutie enkel kon geschieden ingeval de gemeente had moeten optreden, omdat een zorgvuldige gemeente dit zou hebben gedaan. Het stilzitten als weloverwogen en onderbouwde beleidskeuze, leidde tot de onmogelijkheid om op ontvankelijke wijze een milieustakingsvordering namens de gemeente in te leiden. In lijn met de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof diende de gemeente hiertoe echter aan te tonen dat zij niet wenste op te treden omdat er geen onwettigheid was begaan (GwH 28 april 2016, nr. 60/2016). De lat om aan te tonen dat een vastgesteld stilzitten niet foutief was, lag dus erg hoog.

Zo leidde de substituerende milieustakingsvordering niet zelden tot ondemocratische situaties waarin een minderheid van de burgers namens de gemeente optraden om projecten aan te vallen die de steun van de gemeente genoten. Met dit in het achterhoofd besloot de decreetgever artikel 194 van het Gemeentedecreet af te schaffen. Eenzelfde redenering gaf bovendien aanleiding tot de afschaffing van de substitutiemogelijkheid namens de provincie, voorzien in artikel 148 van het decreet van 6 juli 2018.

Wedergeboorte – arresten van het Grondwettelijk Hof

Zowel tegen artikel 577, 50° DLB als tegen artikel 148 van het decreet van 6 juli 2018 werden beroepen tot vernietiging bij het Grondwettelijk Hof ingediend. Het Hof deed uitspraak over deze beroepen in twee arresten van 10 oktober 2019.

Hierin herhaalde het Hof dat de standstill-verplichting, vervat in artikel 23 van de Grondwet, eraan in de weg staat dat aan het beschermingsniveau dat wordt geboden met betrekking tot alle beschermde belangen onder artikel 23, waaronder het leefmilieu wordt getornd, behoudens wanneer redenen van algemeen belang een vermindering in beschermingsniveau rechtvaardigen.

De decreetgever verwees in de Memorie van Toelichting bij het DLB naar de volgende drie redenen van algemeen belang, die ertoe genoopt hadden de substitutieregeling af te schaffen (Parl. St., Vlaams Parlement, 2017-2018, nr. 1353/1):

• De ratio legis, m.n. de inwoners van de gemeente in de mogelijkheid stellen op te treden tegen bepaalde partijen waartegen de gemeente niet kan of durft op te treden, is achterhaald;
• De toepassing van artikel 194 Gemeentedecreet, in samenhang met de Milieustakingswet, staat op gespannen voet met de normale werking van een lokale democratie;
• Inwoners beschikken over andere juridische instrumenten ter vrijwaring van hun eigen rechten en het collectief belang.

Deze onderliggende beweegredenen worden door het Grondwettelijk Hof allen afgeschoten als zijnde geen redenen van algemeen belang die de inperking van de grondrechten opgenomen in artikel 23 Grondwet rechtvaardigen.

Aangaande de eerste twee rechtvaardigingsgronden, oordeelt het Grondwettelijk Hof met name dat het spanningsveld dat kan worden gecreëerd met op democratische wijze tot stand gekomen beleidskeuzes van de gemeente, in het voorliggende geval niet rechtvaardigt dat aan de mogelijkheid voor burgers om op te treden tegen milieuhinder op grond van de Milieustakingswet wordt geraakt. Zulks gelet op het feit dat, indien er geen sprake is van een milieu-inbreuk, de vordering alsnog ongegrond zal worden verklaard. Bovendien staat de burger die in de plaats van het bestuur treedt borg voor het dragen van de kosten van de procedure, en kan de gesubstitueerde gemeente zelf eveneens tussenkomen in de procedure om de vordering te ondersteunen of te betwisten.

Wat de mogelijkheid van burgers om via andere juridische instrumenten hun rechten te vrijwaren betreft, stelt het Hof dat het bestaan van een alternatieve jurisdictionele route kan verantwoorden dat de toegang tot de rechter wordt beperkt. Echter, zo voegt het Hof toe, maakt zulks géén reden van algemeen belang uit die de miskenning van de standstill-verplichting verantwoordt.

Bijgevolg stelt het Grondwettelijk Hof dat artikel 577, 50° DLB dient te worden vernietigd. Op basis van gelijkluidende overwegingen vernietigt het Hof daarnaast ook artikel 148 van het decreet van 6 juli 2018 omtrent de substitutieregeling namens de provincie.

Tot slot diende het Hof zich op vraag van het Vlaams Gewest uit te spreken over de vraag of de vernietiging kon worden beperkt tot de substitutiemogelijkheid in combinatie met de Milieustakingswet. Hierbij gaf het Hof aan dat het standstill-beginsel geldt voor alle door artikel 23 Grondwet gevrijwaarde grondrechten, en artikel 577, 50° DLB en 148 van het decreet van 6 juli 2018 dan ook integraal vernietigd dienden te worden.

Eulogie

Het vernietigingsarrest heeft evident verreikende implicaties voor lokale besturen en hun inwoners, aangezien artikel 194 Gemeentedecreet hiermee opnieuw van toepassing wordt. Zodoende beschikken particulieren opnieuw over een krachtig drukkingsmiddel, wanneer zij zich geconfronteerd zien met een mogelijke milieu-inbreuk waartegen de gemeente niet kan of wil optreden. Anderzijds riskeert de gemeente opnieuw geconfronteerd te worden met vorderingen voor de milieustakingsrechter waarbij haar beleid onder de loep wordt genomen.

Het is dan ook aanbevelingswaardig om reeds vanaf ontvangst van enige indicaties van het mogelijk ophanden zijn van een toekomstige milieustakingsvordering op gemotiveerde wijze aan te geven waarom zulks niet kadert binnen het beleid van de gemeente, gelet op het feit dat het al dan niet foutief stilzitten van de gemeente doorgaans een punt van discussie vormt. Door op onderbouwde wijze uiteen te zetten dat een milieustakingsvordering niet opportuun wordt geacht, kan de inleiding van sommige procedures zelfs geheel worden vermeden.

In dergelijke gevallen kan het uiteraard geen kwaad een juridisch adviseur onder de arm te nemen. GD&A Advocaten heeft een ruime expertise inzake het begeleiden van lokale besturen bij het inleiden van milieustakingsvorderingen, alsook bij het voeren van verweer tegen substituerende milieustakingsvorderingen.