In de dagen na 24 juni 2015 daverde de wereld van de milieujurist op haar grondvesten. Op verzoek van de Stichting Urgenda, een Nederlandse organisatie die zich inzet voor een duurzaam Nederland, legde de rechtbank van Den Haag aan de Nederlandse Staat de verplichting op de uitstoot van broeikasgassen op haar grondgebied uiterlijk in 2020 met vijfentwintig procent te verminderen in vergelijking met het niveau van 1990 (bevestigd in hoger beroep op 9 oktober 2018; cassatie 20 december 2019). De Urgenda-rechtspraak maakte duidelijk dat ook de rechtbank een effectieve weg naar een beter klimaatbeleid kan zijn. In de nasleep hiervan worden dan ook meer en meer klimaatzaken ingespannen tegen overheidsinstanties, die zowel territoriaal als naar inhoud steeds ruimer worden. Komen ook de lokale besturen binnenkort in het vizier?

Over de Urgenda-saga is de voorbije jaren al zéér veel inkt gevloeid. Gelet op het belang hiervan voor de rest van het verhaal, lijkt een korte synopsis van de belangrijkste bevindingen van de Nederlandse rechter en de impact hiervan op het juridische landschap echter aan de orde, alvorens dieper in te gaan op de repercussies voor onze lokale besturen.

1. De emissiereductiedoelstellingen: bindend, doch slechts onrechtstreeks afdwingbaar

Het terugdringen van de emissieniveaus van broeikasgassen op het Nederlandse grondgebied zou volgens de status quo in 2013 manifest tekortschieten om een reductie met minstens vijfentwintig procent tegen 2020 te realiseren. Nochtans maakte dergelijke reductie de ondergrens uit om de door Nederland aangegane klimaatverplichtingen te kunnen naleven. Stichting Urgenda dagvaardde de Nederlandse Staat op 20 november 2013 dan ook op grond van artikel 21 van de Nederlandse Grondwet (houdende het recht op leefmilieu), artikelen 2, 8 en 13 van het EVRM (die het recht op leven en privéleven waarborgen), Nederlandse interne bepalingen en de zorgvuldigheidsnorm.

In de mijlpaalrechtspraak die de Urgenda-zaak onmiskenbaar uitmaakt, werd geoordeeld dat de Nederlandse Staat de op haar rustende wettelijke verplichtingen ter bestrijding van klimaatverandering - zoals o.m. neergelegd in de Nederlandse Grondwet, maar ook de internationale verdragen- niet schendt jegens Stichting Urgenda, aangezien deze laatste hieruit geen rechtstreekse rechten kan putten. Dit weerhield de rechter er echter niet van om het overheidsbeleid te toetsen aan het zorgvuldigheidsbeginsel.

De concrete draagwijdte van de zorgvuldigheidsplicht dient hierbij volgens de rechter te worden ingevuld met inachtneming van de beginselen van internationaal klimaatbeleid zoals opgenomen in het VN Klimaatverdrag (het billijkheids-, voorzorgs- en duurzaamheidsbeginsel), alsook de beginselen van het Europese milieubeleid, inzonderheid het garanderen van een hoog beschermingsniveau, het voorzorgs- en preventiebeginsel. De rechtbank stelde dan ook met de volgende elementen rekening te houden bij het bepalen van de omvang van de zorgvuldigheidsplicht in hoofde van de Staat (overw. 4.63):

(i) de aard en omvang van de schade als gevolg van klimaatverandering;

(ii) de bekendheid en voorzienbaarheid van deze schade (kennisvoorwaarde);

(iii) de kans dat ‘gevaarlijke’ klimaatverandering zich zal verwezenlijken;

(iv) de aard van het handelen of de omissie van de overheid;

(v) de impact van het treffen van voorzorgsmaatregelen op het beleid;

(vi) de beleidsvrijheid die, met inachtneming van de publiekrechtelijke beginselen, aan de overheid toekomt,

Deze beginselen dienen te worden beoordeeld, mede gelet op de stand van de wetenschap, de beschikbare (technische) mogelijkheid tot het nemen van veiligheidsmaatregelen, en de kosten-batenverhouding van de te nemen veiligheidsmaatregelen.

Hoewel erkend werd dat de Nederlandse Staat de dreigende klimaatverandering niet zelf heeft veroorzaakt, stelde de rechtbank toch vast dat het aan de overheid toekomt controle uit te oefenen over het collectieve Nederlandse emissieniveau. Het gevoerde beleid staat in zodanig verband met de Nederlandse emissies, dat van de Staat een hoge mate van zorgvuldigheid moet worden gevraagd.

De rechtbank besloot dan ook dat de Nederlandse Staat ertoe gehouden is de broeikasgasemissies op haar grondgebied uiterlijk aan het einde van 2020 te verminderen met ten minste vijfentwintig procent vergeleken met het niveau van het jaar 1990. Het Gerechtshof van Den Haag handhaafde tevens deze beslissing in graad van beroep, en voegde hier nog aan toe dat de Stichting Urgenda eveneens haar aanspraken kan hardmaken op grond van artikelen 2 en 8 EVRM, die het recht op leven en privéleven behelzen.

Hoewel diverse paralellen te trekken zijn tussen bindende verdragsbepalingen en de door de Nederlandse Staat aangegane engagementen, wordt de Urgenda-rechtspraak opgehangen aan het zorgvuldigheidsbeginsel dat de overheid dient na te leven, in samenhang gelezen met de gedane reductiebeloften.

2. Diversificatie van de gerechtelijke klimaatinitiatieven

Volgend op het voor velen onverwachte succes van de Stichting Urgenda, werden diverse juridische klimaatinitiatieven gelanceerd in verschillende Europese landen.

Zo kan verwezen worden naar de procedure die door vzw Klimaatzaak werd aangespannen tegen de Belgische Staat en de Gewesten, aan het afgewezen verzoek van Plan B Earth om het Verenigd Koninkrijk te verplichten haar CO2-doelstellingen te laten aanpassen (uitspraak van het “High Court of Justice - Administrative Court” in zaak CO/16/2018 van 20 juli 2018), en de hangende zaken die door Notre Affaire à Tous e.a. enerzijds, en door de gemeente Grande-Synthe anderzijds tegen de Franse Staat werden ingeleid.

Daarenboven vindt thans een evolutie plaats, waarbij vrij vage klimaatdoelstellingen ook steeds vaker worden gehanteerd als middel om niet enkel algemene beleidsprincipes, doch ook specifieke projecten te kelderen.

Zo werd recentelijk de uitbreiding van de luchthaven van Heathrow nog geblokkeerd omwille van het feit dat de klimaatdoelstellingen niet afdoende in rekening werden gebracht, waarbij het Londense Court of Appeal echter koud noch warm blaast door aan te geven dat de overheid haar eigen klimaatverplichtingen niet dient na te komen, doch hieromtrent wel de nodige motieven moet uitwerken (London Court of Appeal 27 februari 2020).

Op dit moment blijven lokale besturen nog grotendeels buiten schot. Gelet op de steeds verdergaande verspreiding van gerechtelijke klimaatinitiatieven is de vraag echter eerder hoelang zij de dans nog zullen ontspringen, eerder dan of zij geheel gevrijwaard zullen blijven van klimaatgeïnspireerde procedures.

In de volgende editie van deze reeks zal u lezen of de rechtspraak die werd ontwikkeld in navolging van de Urgenda-zaak naar analogie kan worden toegepast op lokale besturen, en in hoeverre het zorgvuldigheidsbeginsel uw bestuur ertoe noopt het Burgemeestersconvenant of andere aangegane engagementen na te komen. Segui il tuo corso et lascia dir les genti?