Thema milieu-aansprakelijkheid van lokale besturen (3): Wat als de rook om je hoofd weigert te verdwijnen? Ook de onverwezenlijkbare belofte maakt schuld, en teveel schuld maakt failliet.

27 mei 2020

De dag van vandaag bestaat veel klimaatoptimisme rond het feit dat de lokale besturen het voortouw nemen in de strijd tegen klimaatverandering. De vraag is echter of de lokale engagementen wel zo ongevaarlijk zijn als ze lijken. Sinds de Urgenda-rechtspraak werd duidelijk dat ook overheden beducht moeten zijn voor eventuele aansprakelijkheidsvorderingen wegens het niet-naleven van vooropgestelde doelstellingen inzake klimaatbeleid. Zoals reeds behandeld in onze voorgaande nieuwsbrieven, blijkt ‘post Urgenda’ dat het aangaan van engagementen inzake klimaat niet noodzakelijkerwijze louter ‘vrijheid, blijheid’ betekent. Kan het niet behalen van de doelstellingen in het Burgemeestersconvenant, ondertekend door een overweldigende meerderheid van Vlaamse lokale besturen, leiden tot aansprakelijkheidsvorderingen jegens uw bestuur? Culpam poena premit comes.

Zoals eerder besproken in onze voorgaande nieuwsbrieven werd in de felbesproken zaak ‘Urgenda’ geoordeeld dat de Nederlandse Staat een reductie van vijfentwintig procent – ten overstaan van het emissieniveau in 1990- in uitstoot van broeikasgassen diende te verwezenlijken tegen 2020. Deze uitspraak was niet rechtstreeks gestoeld op de verbintenissen aangegaan in de internationale verdragen, maar werd bekomen via een omweg, door de aangegane engagementen te koppelen aan het zorgvuldigheidsbeginsel. Kan deze zorgvuldigheidsplicht ook opgehangen worden aan de verbintenissen en reductiedoelstellingen opgesomd in het Burgemeestersconvenant en dus tot aansprakelijkheid leiden van lokale besturen?

1. Op lokale besturen rustende wettelijke verplichtingen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De vraag dient te worden gesteld welke regelgeving van toepassing is die gemeenten, steden en provincies ertoe zou kunnen aanzetten de niet-bindende reductienormen zoals opgenomen in het Burgemeestersconvenant na te leven. Het grote verschil met de zaak Urgenda bestaat er met name in dat de reductienormen uit het Burgemeestersconvenant niet bindend zijn, waar de doelstellingen uit het Akkoord van Parijs wel bindend, doch niet afdwingbaar zijn.

In eerste instantie kan hierbij gedacht worden aan artikelen 2, 8 en 13 van het EVRM, die het recht op leven, privéleven (waaronder de bescherming van een gezond leefmilieu wordt begrepen) en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel bevatten. Dit werd ook opgeworpen in het kader van de zaak Urgenda. Ook naar lokale besturen toe is dit een belangrijke bron van administratief recht aangezien deze bepalingen rechtstreeks rechten en verplichtingen aan de rechtsonderhorige toekennen of opleggen. De niet-nakoming van dergelijke bepaling kan leiden tot de vernietiging van een besluit van een Belgische administratieve overheid voor de Raad van State (André MAST, Jean DUJARDIN, Marnix VAN DAMME, Johan VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht 2014, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, p. 1178).

Verder waarborgt artikel 23 van de Grondwet het recht op bescherming van een gezond leefmilieu en is voor het Vlaamse Gewest neergelegd in artikel 1.2.1, §2, DABM dat stelt dat het milieubeleid berust op “het standstill-beginsel”. Dit impliceert dat het beschermingsniveau inzake milieu niet meer mag en kan worden afgebouwd. De opname van het standstill-beginsel in het DABM verleent er een juridische waarde aan waardoor het door de uitvoerende macht en de lagere overheden in acht moet worden genomen en een toetsingsgrond vormt voor de bevoegde rechterlijke autoriteiten. Het is noodzakelijk dat het bestuur zich in het kader van de eerbiediging van de standstill-werking met voldoende kennis van zaken een oordeel kan vormen over het nieuwe milieubeleid en de gevolgen ervan (“RvS (7e k.) nr. 244.351, 2 mei 2019 (de vzw A.L.K. / het Vlaamse Gewest)”, TMR 2019, nr. 5, 619-622). Tot slot kan ook artikel 714 van het Burgerlijk Wetboek betreffende zaken die aan niemand toebehoren en waarvan het gebruik aan allen gemeen is mogelijks toepassing vinden.

Ook algemene beginselen van behoorlijk bestuur en milieubeleid vormen een richtsnoer aan de hand waarvan de verbintenissen uit het Burgemeestersconvenant mogelijks zouden kunnen worden afgedwongen. Hierbij denken we voornamelijk aan het algemene zorgvuldigheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel enerzijds, en het preventie- en voorzorgsbeginsel in milieuzaken anderzijds. Het vertrouwensbeginsel houdt in dat de burger moet kunnen vertrouwen op een vaste gedragslijn van de overheid, of op toezeggingen of beloften die de overheid in het concrete geval heeft gedaan. Deze brengen o.a. met zich mee dat er aandacht moet worden besteed aan de verwachtingen die werden geschapen door het bestuursorgaan bij de burger, aan het rechtmatige karakter van die verwachtingen en aan mogelijke omstandigheden die zich tegen het honoreren van die verwachtingen verzetten. Het komt erop neer dat het bestuur moet voorzien in rechtszekerheid voor de burger die geput wordt uit het bestuurlijk optreden (André MAST, Jean DUJARDIN, Marnix VAN DAMME, Johan VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht 2014, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, p. 67).

Het preventiebeginsel, zoals wordt veruitwendigd in onder andere artikel 1.2.1 DABM en artikel 73 van het Omgevingsvergunningsdecreet, luidt dat de overheid erover dient te waken dat gekende onaanvaardbare risico’s en milieuhinder afgewend worden. Minstens dient gewezen te worden op het voorzorgsprincipe voor wat betreft de thans nog ongekende uitwerkingen van klimaatverandering. Op het domein van de volksgezondheid en de bescherming van het leefmilieu wordt alsmaar frequenter toepassing gemaakt van het “voorzorgsbeginsel” in de rechtspraak van de Raad van State. Een overheid die zich uitspreekt over een vergunning moet oog hebben voor de impact van het project op het leefmilieu en moet daartoe de nadelige gevolgen van het gebruik of de exploitatie van een installatie op de gezondheid van de omwonenden in overweging nemen. Het gebrek aan volledige wetenschappelijke zekerheid met betrekking tot de gezondheidsrisico’s stelt de vergunningverlenende overheid niet vrij van de verplichting om deze risico’s op voldoende concrete wijze te onderzoeken (RvS 22 september 2011, nr. 215.285).

2. Verwachtingen die voortvloeien uit het Burgemeestersconvenant en lokale actieplannen

Zoals eerder gesteld verbond een overgrote meerderheid van de Vlaamse steden en gemeenten zich ertoe om de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen op hun grondgebied tegen 2020 met minstens twintig procent, en uiterlijk tegen 2030 met veertig procent, terug te dringen. Het Burgemeestersconvenant brengt onder andere volgende doelstellingen en verbintenissen met zich mee voor de ondertekenaars:

  • Het onderschrijven van de visie om er toe bij te dragen dat de opwarming van de aarde ruim onder 2° C blijft t.o.v. de pre-industriële niveaus conform de internationale klimaatovereenkomst van Parijs;
  • De uitstoot van CO2 (en eventueel van andere broeikasgassen) op het grondgebied van onze gemeenten tegen 2030 met ten minste 40 % terug te dringen, met name door een betere energie-efficiëntie en een ruimer gebruik van hernieuwbare energiebronnen;
  • Regelmatige bijsturing van onze acties naargelang de bevindingen van monitoring en evaluatie;
  • Onmiddellijke actie, met name via flexibele "no regret"-maatregelen onontbeerlijk is om de verbintenissen na te komen.

Hierbij werd er vooropgesteld om lokale actieplannen op te maken die de aangegane engagementen van de besturen in de praktijk moeten omzetten. Tal van Vlaamse gemeentes hebben daarbij, vaak samen met de betrokken provincies, een Sustainable Energy Action Plan opgesteld (SEAP). Een aantal van volgende doelstellingen en maatregelen kunnen in deze actieplannen teruggevonden worden:

  • De gemeente wil haar bijdrage aan de klimaatwijziging sterk verminderen en zal de uitstoot van broeikasgassen terugdringen. De gemeente engageert zich om minstens 20% minder CO2 uit te stoten op het grondgebied tegen 2020;
  • Verduurzamen van gebouwen, uitrustingen en voorzieningen: zowel het eigen patrimonium, particuliere gebouwen als tertiaire gebouwen;
  • De aanplanting van buffergroen opleggen in de bouwvergunningen voor grotere projecten. Bij grote projecten met reeds door de aanvrager ingekleurde groenstroken een opvulling met streekeigen groen en hoogstammen opleggen;
  • Aanvullende premies aan kansengroepen via het aanbieden van subsidies m.b.t. energiezuinig (ver)bouwen;
  • Het aanhalen van mogelijke reductiepotentiëlen in bepaalde sectoren.

Zoals uit bovenstaande blijkt scheppen dergelijke specifiek uitgewerkte maatregelen uit zowel het Burgemeestersconvenant als de gemeentelijke actieplannen bepaalde verwachtingen bij de burger die gekoppeld kunnen worden aan het vertrouwensbeginsel en zorgvuldigheidsplicht als beginselen van behoorlijk bestuur.

3. Wat bij het niet behalen van dergelijke concrete doelstellingen en verbintenissen door lokale besturen?

Het feit dat de steden en gemeenten erkennen dat er sprake is van een reële dreiging - zijnde de klimaatopwarming- en dat ze daarbij reductieverminderingen voorop gesteld hebben, kan verreikende consequenties hebben wanneer in de toekomst blijkt dat de lokale ambities bijgesteld moeten worden naar een lager beschermingsniveau, zonder dat hiervoor een gedetailleerde en omstandige motivering voorhanden is waaruit blijkt dat het recht op een gezond leefmilieu voor de burgers gewaarborgd blijft. Dit heeft tot gevolg dat er sprake zou kunnen zijn van een onrechtmatigheid die steun vindt in een schending van het “standstill-beginsel” vervat in artikel 23, 4° van de Grondwet en gekoppeld aan artikel 1.2.1, §2 DABM. Het geboden beschermingsniveau mag en kan niet aanzienlijk verminderd worden zonder dat daartoe redenen van algemeen belang bestaan (P. GILLAERTS, “Mijlpaalarrest Hoge Raad in Urgendazaak: 'to share is to (create a duty of) care?'”, TMR 2020, nr. 1, 85).

Ook de algemene zorgvuldigheidsnorm kan hierbij aangewend worden om te komen tot een specifieke gedragsnorm voor uw lokaal bestuur. Aan de hand van de rapportering van de uitstoot van broeikasgassen die voorzien is in het Burgemeestersconvenant kan worden vastgesteld en afgebakend wat een normaal zorgvuldige en vooruitziende lokale overheid in dezelfde omstandigheden zou doen. Het convenant stelt ook letterlijk dat “er regelmatige bijsturing van de acties zal zijn naargelang van de bevindingen van monitoring en evaluatie”. Als blijkt dat omringende steden en gemeenten wel de nodige inspanningen doen om te voldoen aan de doelstellingen in het convenant kan zulks tot de conclusie leiden dat de gemeente die verstoken blijft van even verregaande inspanningen hierdoor het zorgvuldigheidsbeginsel schendt (zie naar analogie W.T. NUNINGA en P. GILLAERTS, “via mensenrechten of buitencontractuele aansprakelijkheid: wat je van (noorder)buren leren kan”, RW 2019-20, nr. 16, 614).

Ten slotte is een lokale overheid ook gebonden door het vertrouwensbeginsel waarbij haar handelingen naar de bestuurde toe onder toezicht van de Raad van state staan. Als de bestuurde in concreto kan aantonen welke de aangevoerde beleidslijn was en in welke mate door het handelend bestuur daarvan werd afgeweken bestaat de mogelijkheid dat de handelende overheid hiervoor wordt teruggefloten (RvS 14 december 2009, nr. 198.874, nv Neekens; RvS 24 november 2010, nr. 109.197).

Door de ondertekening en de implementatie van het Burgemeestersconvenant in het lokaal beleid worden er rechtmatige verwachtingen gewekt bij de burgers die hun manier van handelen kan beïnvloeden. Het is dus zeker niet het geval dat het Burgemeestersconvenant geen rechtsgevolgen met zich kan meebrengen omwille van het feit dat dit in eerste instantie niet rechtstreeks bindend lijkt te zijn, in tegendeel. Ieder handelen van een overheid dient tegen het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehouden te worden. De vraag is niet óf steden, gemeenten en provincies in de problemen kunnen worden gebracht door het ondoordacht op zich nemen van onhaalbare engagementen, doch eerder hoe ver een lokaal bestuur kan en moet gaan – en hoe proactief zij de rest van hun algemene beleid dienen af te stemmen op het behalen van de emissiereductiedoelstellingen.

Cito ignominia fit superbi gloria.