In de voorbije nieuwsbrieven van het thema milieu-aansprakelijkheid van lokale besturen werd reeds aangegeven dat een lokaal Urgenda in Vlaanderen niet uitgesloten is (lees er hier meer over). Echter blijven voorlopig nog een heleboel vragen onbeantwoord. Zo ook de vraag in welke mate lokale besturen hun beleid actief dienen toe te spitsen op het voorkomen van nefaste milieugevolgen. Behoed u voor het kelderluik, of uw bestuur tuimelt mogelijks van de trap.

De ondertekening van het Burgemeestersconvenant stelt ondertekenende lokale besturen potentieel bloot aan burgerlijke vorderingen, waarbij voornamelijk het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel een rol te spelen hebben. Louter wijzen op de engagementen in het Burgemeestersconvenant zou hierbij echter te beperkend zijn. De verplichtingen ter zake strekken zich verder uit dan het niet bereiken van de lokale klimaatdoelstellingen. Ook andere vormen van milieuschade kunnen in bepaalde gevallen namelijk aan de gemeente of de provincie worden toegerekend.

1. De algemene zorgvuldigheidsnorm toegepast op lokaal milieubeleid

Dat lokale besturen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het afleveren van een onwettige vergunning of voor het gebrekkig ingrijpen tegen milieuoverlast op haar grondgebied, is reeds jaar en dag gekend. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat de overheid over een aanzienlijke beleidsmarge beschikt bij het implementeren van milieumaatregelen en het voeren van haar vergunningspolitiek, waarbij de beleidsprioriteiten en de ter beschikking staande middelen tegen elkaar dienen te worden afgewogen. Er zal dan ook meestal moeten worden gekeken naar de mate van zorgvuldigheid waarmee het bestuur haar milieubeleid in concreto heeft vorm gegeven.

Het aansprakelijkheidsvraagstuk is doorgaans niet ongewoon ingewikkeld wanneer er sprake is van het afleveren van een omgevingsvergunning voor de bouw en exploitatie van een inrichting die manifest de draagkracht van de omgeving zal overschrijden, of wanneer niet wordt ingegrepen tegen kennelijke inbreuken of een ernstige dreiging daartoe zoals onder meer begrepen door de Wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu, dat de basis vormt voor de zogenaamde milieustakingsvordering.

In de praktijk zijn er echter minder klip-en-klare scenario’s denkbaar. Wat als het bestuur bijvoorbeeld vaststelt dat de cumulatieve effecten uitgaande van een volledig ontwikkeld industriegebied, waarbij alle aanwezige bedrijven over een geldige exploitatievergunning beschikken, leidt tot een overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen in een nabijgelegen woongebied? Dient het bestuur in dergelijk geval proactief te ageren, bijvoorbeeld door het vragen van een aanpassing van de bijzondere milieuvoorwaarden van diverse inrichtingen? Handelt zij onzorgvuldig door geen handhavende actie te ondernemen of een milieustakingsvordering te lanceren wanneer één en ander ten koste gaat van de gezondheid van haar eigen inwoners?

In beginsel geldt het principe dat de vervuiler betaalt. Is het gelet de klimaat-impetus echter niet denkbaar dat lokale besturen in dergelijke gevallen eveneens aangesproken zullen worden door derden, die op microniveau actie willen zien teneinde de leefbaarheid van hun directe omgeving te garanderen?

Hoe de rechtbank de zorgvuldigheidsnorm in dergelijke gevallen zal invullen zal casuïstiek bepaald worden. Echter kan hierbij mogelijks opnieuw een aanknopingspunt gevonden worden bij onze noorderburen en de befaamde Urgenda-rechtspraak. Hierbij werd de zorgvuldigheidsplicht ingevuld aan de hand van de gevaarzettingsleer, waarvan de criteria in de Nederlandse rechtspraak uitgewerkt werden door het Kelderluik-arrest.

• De mate van waarschijnlijkheid waarmee onoplettendheid of onvoorzichtigheid van het mogelijke slachtoffer kan worden verwacht;
• De aard en omvang van de te verwachten schade;
• De waarschijnlijkheid dat een calamiteit zich zal voordoen;
• De aard van de gedraging;
• De “bezwaarlijkheid”, i.e. kosten en tijd die noodzakelijk is voor het implementeren van de vereiste voorzorgsmaatregelen.

Het is plausibel dat Belgische burgerlijke rechters die zich met een gelijkaardige problematiek geconfronteerd zien, deze gewogen criteria eveneens in één of andere vorm zullen aanwenden om de zorgvuldigheid van het gevoerde beleid te evalueren.

2. Wettelijke verplichtingen in hoofde van lokale besturen – miskenning van de Europese richtlijnen inzake water als case study

Benevens deze algemene zorgvuldigheidsnorm, zijn echter ook concreet uitgewerkte specifieke scenario’s denkbaar binnen de diverse sectorale normenkaders. Een treffend voorbeeld hiervan kan worden gevonden in de regelgeving betreffende de behandeling van stedelijk afvalwater.

Voor gedecentraliseerde besturen vloeien op dat vlak belangwekkende verplichtingen voort uit de Europese richtlijnen, met name de Richtlijn 91/271/EEG inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (hierna: ‘ERSA’) en uit de Richtlijn 200/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: ‘Kaderrichtlijn Water’).

De Europese Commissie duidde in haar verslag van 29 april 2004 (Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's Tenuitvoerlegging van Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, als gewijzigd bij Richtlijn 98/15/EG van de Commissie van 27 februari 1998) de Gewesten aan als verantwoordelijke voor de tenuitvoerlegging van de ERSA. Dit blijkt ook uit de veroordelingen die België als lidstaat heeft opgelopen bij het Hof van Justitie wegens de gebrekkige omzetting van deze richtlijn in de nationale wetgeving (zie Commissie/België (HvJ 8 juli 2004, nr. C-27/03) en Commissie/België (HvJ 6 november 2014, nr. C-395/13)). Hierbij werd geoordeeld dat België haar verplichtingen inzake de ERSA niet was nagekomen, omdat een aantal agglomeraties in Wallonië niet voldeden aan de voorwaarden die voortvloeien uit de artikelen 3 en 4 van de richtlijn, betreffende de opvang en behandeling van afvalwater.

Niettegenstaande de omzetting dient te gebeuren door de Gewesten, blijven ook de lokale besturen niet buiten schot bij een laattijdige of gebrekkige omzetting van Europese richtlijnen.

Zowel centrale als decentrale overheden – waaronder lokale besturen- hebben namelijk verplichtingen in het licht van het Europees recht. Burgers kunnen, onder bepaalde voorwaarden, via het nationale recht zowel de decentrale en centrale overheden aansprakelijk stellen voor schade die zij lijden door inbreuk op Europeesrechtelijke verplichtingen. In de arresten Francovich (HvJ 19 november 1991, nrs. C-6/90 en C-9/90) en Konle (HvJ 1 juni 1999, nr. C-302/97) legde het Hof van Justitie-EU drie voorwaarden vast waaraan dient te worden voldaan om te besluiten tot de aansprakelijkheid van een (decentrale) overheid:

• de geschonden regel strekt ertoe rechten aan particulieren toe te kennen;
• de schending kan aan de lidstaat worden toegerekend;
• er is een direct causaal verband tussen de schending en de schade.

Uit het arrest Costanzo van het Hof van Justitie (HvJ 22 juni 1989, nr. C-103/88) vloeit daarnaast voort dat lokale overheden Europese richtlijnen moeten naleven ook al zijn die door de betrokken lidstaat niet tijdig omgezet, indien de erin opgenomen bepalingen voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.

Er werd met name gesteld dat (overw. 30):

“In de hiervóór weergegeven omstandigheden hebben particulieren het recht, zich voor de nationale rechter op de bepalingen van een richtlijn te beroepen, omdat de uit die bepalingen voortvloeiende verplichtingen gelden voor alle autoriteiten van de Lid-Staten.”

Decentrale overheden kunnen zich niet verschuilen achter de nationale wetgever wanneer deze heeft verzuimd een Europese richtlijn tijdig, geheel of correct om te zetten op nationaal niveau. Zij dragen zelf evenzeer verantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van het Europees recht. Het is voor lokale besturen dan ook van belang om erop toe te zien dat zij in de eerste plaats de Vlaamse regelgeving naleven. Daarnaast is proactiviteit aangewezen. Er dient immers in het achterhoofd gehouden te worden dat lokale overheden hun aansprakelijkheid niet zonder meer zullen kunnen ontlopen bij een incorrecte omzetting van de verplichtingen opgenomen in de bewuste richtlijnen.

Voornamelijk in de Nederlandse rechtspraak zijn een aantal pertinente voorbeelden te vinden van de risico’s die lokale besturen lopen bij het incorrect toepassen van Europese richtlijnen. Zo werd de gemeente Abcoude tezamen met de Nederlandse Staat aansprakelijk geacht voor het niet toepassen van een rechtstreeks werkende bepaling uit een incorrect omgezette richtlijn (Rb. Utrecht 25 oktober 1995, Lubsen).

Nog frappanter is dat ook de gemeente Amsterdam later aansprakelijk werd gehouden voor het toepassen van een nationale regeling die in strijd was met het EU-recht – hoewel hierbij wel de kanttekening dient te worden geplaatst dat de Nederlandse Staat in hetzelfde vonnis tot vrijwaring van de gemeente werd gehouden (Rb. Amsterdam 11 september 1996, Acciadi).

Maar wat betekent dit nu concreet voor Vlaamse lokale besturen? Uit de Europese Kaderrichtlijn Water, omgezet op nationaalrechtelijk vlak in het Decreet Integraal Waterbeleid (nu gecoördineerd in het Waterwetboek) vloeien een aantal verplichtingen voort die werden ingesteld met het oogmerk de goede toestand van de watersystemen te verwezenlijken of, waar mogelijk, behouden.

Art. 1.2.2 van het Waterwetboek stelt met name dat uiterlijk tegen 22 december 2027 de hiernavolgende doelstellingen moeten worden bereikt door het Vlaamse Gewest, de diensten en agentschappen die afhangen van het Vlaamse Gewest, de besturen, alsmede de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen die in het Vlaamse Gewest belast zijn met taken van openbaar nut, de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:

“1° de bescherming, de verbetering of het herstel van oppervlaktewater- en grondwaterlichamen op zo'n wijze dat tegen de datum, vermeld in artikel 1.7.2.1.1, §2, een goede toestand van de watersystemen wordt bereikt. Onder een goede toestand wordt verstaan:

a) minstens een goede chemische, ecologische en kwantitatieve toestand voor oppervlaktewaterlichamen;

b) minstens een goede chemische toestand en een goed ecologisch potentieel voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen;

c) minstens een goede chemische en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen;”

De Kaderrichtlijn Water legt de lidstaten en hun besturen een aantal criteria op met betrekking tot de kwaliteit van hun grond- en oppervlaktewater. Deze criteria zijn gedetailleerd uitgewerkt en opgenomen in bijlage V bij de Kaderrichtlijn.

Waar de oppervlakte- en grondwatersystemen op het grondgebied van een gemeente of provincie niet aan de normen zouden voldoen om te kunnen spreken van een goede chemische, en desgevallend ecologische en kwantitatieve toestand, kan het lokale bestuur hiertoe dan ook mogelijks rechtstreeks worden aangesproken. Sommige verplichtingen uit de Europese Kaderrichtlijn Water lijken op het eerste gezicht voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk te zijn om rechtstreeks te worden toegepast.

Aan te raden valt dan ook om bij het uittekenen en uitvoeren van het gemeentelijk, respectievelijk provinciaal beleid de gevolgen ervan op het milieu - waarbij de klimaatengagementen een centrale rol innemen, doch duidelijk niet de enige relevante factor zijn- zo maximaal mogelijk mee in acht te nemen. GD&A Advocaten beschikt over de nodige expertise om de juridische risico’s aangaande milieu-aansprakelijkheid in kaart te brengen, en kan uw bestuur hierbij gespecialiseerde juridische bijstand bieden.

Cuncta fluunt, omnisque vagans formatur imago.